专项债券支持低空经济项目实操探讨

发布时间：2025-02-26

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去年12月25日，国务院办公厅《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（52号文）规定，实行专项债券投向领域“负面清单”管理，未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。明确将低空经济纳入专项债用作项目资本金范围“正面清单”，允许其用作符合条件项目资本金。而且资本金占专项债总额度由25%提升到了30%，这意味着低空项目会更多或者更大，低空基建的资金来源有望进一步落实！

一、低空经济：肉眼可见地再爆发

（一）国家层面政策

2021年2月，国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，首次将低空经济纳入交通强国建设范畴，提出“发展通用航空和无人机物流”。2023年12月，中央经济工作会议再次提出“打造生物制造、商业航天、低空经济等若干战略性新兴产业”。2024年3月全国两会将“积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎”写入政府工作报告，同年全国已有29个省（自治区、直辖市）将低空经济写入政府工作报告。2024年末，五省六市先行先试，湖南、四川、海南、江西、安徽成为首批低空空域管理改革试点省份，中央空管放开600米以下空域给合肥、杭州、深圳、苏州、成都、重庆六市开展eVTOL试点，2024年也被称之为“低空经济”元年。

2024年12月27日，发改委正式成立低空经济发展司，在“司局致辞”中表示：发展低空经济是以习近平同志为核心的党中央作出的战略部署，低空经济发展司是负责拟订并组织实施低空经济发展战略、中长期发展规划，提出有关政策建议，协调有关重大问题等的职能司局。低空经济发展司成立后先后召开低空基础设施建设座谈会及低空智能网联系统建设专题座谈会，就推动低空基础设施有序规划建设和低空智能网联系统建设进行交流。

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（二）地方层面政策

截至2025年1月，全国超45个省市出台低空经济专项政策，核心目标聚焦产业规模、基础设施与应用场景。其中，北京、广东、安徽、四川、湖南、江西、江苏、陕西、重庆、云南、海南、山东、河南、山西、内蒙古、辽宁、福建等17个省（自治区、直辖市）将“低空经济”写入政府工作报告，上海、天津、河北、贵州、黑龙江、吉林、甘肃、青海、西藏、新疆等10个省（自治区、直辖市）的政府工作报告也涉及了低空经济的相关内容。深圳、广州、苏州、无锡、合肥、芜湖、成都、武汉、福州等多个地市积极推出了针对低空经济发展的具体执行政策及细则，明确了各区域的发展目标和详细规划，政策主要涵盖基建、应用场景拓展、产业链培育和项目投资补助等内容。深圳市作为低空经济发展的先行者，实施了全国首部关于低空经济的地方专项法规《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，为低空经济的发展提供了法律支持和保障。

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二、低空经济领域专项债券项目市场发行情况

据不完全统计，截至2024年末，涉及低空经济建设内容的专项债项目已发行26个，项目总投资193.28亿元，发行专项债券金额合计53.95亿元，占总投资月28%。

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1、从建设领域看：

主要集中在低空产业园及基础设施建设领域，占比超过了90%。其他类涉及到教育培训、文旅等，占比10%。

2、从地域分布看：

四川省（5个项目）：集中在自贡航空产业园，涉及无人机生产、创新中心等配套建设，总投资38.42亿元，占全国19.9%。

广东省（4个项目）：形成恩平、韶关等工业园低空经济片区，总投资16.15亿元，专项债融资4.03亿元。

江西省/河南省（各3个项目）:江西聚焦无人机厂房与分宜产业园；河南布局安阳试飞场和5G技术基地，两省专项债融资分别达5.45亿、3.85亿。

其他重点省份:湖北省（竹山冷链物流+华中飞行器基地）、湖南省（最大单体项目47.13亿）、浙江省（职业教育+起降工程）形成差异化布局。

3、低空经济领域谋划项目梳理

项目谋划可能还需要从低空经济全产业角度出发，低空经济主要包括航空器制造、低空飞行、低空保障和综合服务四大类，因此项目谋划需要从全产业链及相关细分领域入手，并考虑收益来源。

（1）航空制造：主体项目形态是产业园区建设，收益来源园区厂房租售收益、停车、充电、能源、广告等配套设施运营收益。延续2024年专项债头方领域，预计低空经济相关产业园区建设仍会至重头戏。

（2）低空飞行：如低空文旅项目建设，收益来源为景区门票、飞行票价、活动策划、配套商业等；各领域政务飞行服务，如水利行业巡查建设项目，收益来源为飞行服务费用、数据变现、飞行广告等。如农用无人机应用，飞行服务收费、数据变现、政策补贴等。如低空物流体系建设项目，收益来源政策补贴、运输费用等。诸如此类，每个行业都可以谋划具体项目，核心是商业运营逻辑，能够实现收益。面向具体应用场景的专项债项目，截至目前全国尚未有具体案例，预测今年会有多样化的项目。

（3）低空保障：相信这是国家发改委低空司希望看到的，这里面涉及的核心是低空基础设施建设，包括低空起降设施、低空信息基础设施（通导监等)、低空管理平台等，以上设施建设是低空经济发展的关键。

低空起降设施：包括各层次的起降设施（起降枢纽、起降场、起降点）以及配套停机、充换电、维修保养等基础设施建设，收益来源是政策补贴、场地使用费、充换电等能源使用费、配套设施运营收益等。

低空信息基础设施：涉及通信、导航、监视、气象、反制等一些信息化设施监视，主要收益来源是网络服务费、数据服务费、信息服务费。

低空管理平台：主要是涉及飞行服务费、平台服务费、数据交易以及其他衍生服务收益。

其他基础设施：如测试场、试飞基地等，收益来源包括技术服务、场地租用、检验监测等。

（4）综合服务：包括展销、培训、研学、科普等类型项目，收益来源包括场地租赁、教育培训、研学科普等等。

三、细分投向领域及案例介绍

低空经济在形式上是一种产业形态，其核心是各类低空飞行活动为牵引，辐射并带动相关产业融合发展的综合性经济形态，其产业链长且涉及众多领域，主要产业构成包含低空基础设施、低空航空器制造和低空应用服务及飞行保障。

从政府端来看，重点聚焦基础设施的建设，在投向上根据项目实际应用选择专项债对应领域。52号文后财政穿透式项目库施行“负面清单”管理，与之相对应，从2025年发改委重大项目库专项债行业分类中，与低空经济产业相关投向包括新建通用机场、低空飞行设施设备、产业技术创新基础设施等。

根据现有政策中低空经济产业方向，专项债投向主要可归为三类，即低空基础设施建设类、低空航空器制造类、低空应用服务及飞行保障类。结合相关政策与实操案例，对每类子领域的具体投向、建设内容与收入来源整理分析如下。

（一）低空基础设施建设类

1.通用机场等低空交通基础设施建设

（1）投向领域介绍

2024年7月，党的二十届三中全会明确提出要大力发展通用航空和低空经济，通用机场作为低空经济的重要基础设施，其建设和运营不仅关乎低空飞行活动的安全性和效率，更直接反映了当地低空经济的发展速度。通用机场主要承担除个人飞行、旅客运输和货物运输以外的特殊飞行任务，如公务出差、空中旅游、空中表演、空中航拍、空中测绘、农林喷洒等。通用机场建设一般需先向当地民航管理机构申报审批，审批通过后再报送发改委审批立项。

（2）建设内容及收入来源

专项债券资金可用于新建或改扩建通用机场，主要建设内容包括机场跑道、停机坪、航站楼、低空飞行服务站等机场设施建设。项目收入包括起降费、航站楼运营收益等航空运营类收费；以及商铺租赁、停车费等非航空服务类收费。

（3）案例分析

项目名称：江苏溧阳天目湖通用机场工程项目。

建设内容：项目规划占地面积461亩，其中飞行区面积357亩，航站区面积104亩，航站区建筑面积29150.58平方米。

资金筹措方案：项目总投资37700万元，项目资本金15700万元，占41.64%；申请专项债券资金22000万元，占58.36%。

收入来源：航空类业务和非航空类业务收入。

项目特点：通用机场为低空经济重要基础设施建设，该项目应用场景广泛，包括应急救援、城市消防、空中游览、私商照培训等通用航空飞行。

2.产业园区等基础设施建设

（1）投向领域介绍

低空经济产业园区作为产业的核心载体，类型多样，包括通航产业园、创新产业园、无人机产业园等。通航产业园为航空制造、维修、培训、运营等功能于一体的通航产业园区，吸引通航企业入驻，形成产业集聚效应。创新及无人机产业园聚焦于低空经济领域的科技创新和新兴业态发展，为无人机研发、航空航天新材料研发、低空数字技术应用等企业提供研发和生产场所，促进低空经济与科技创新的深度融合。

（2）建设内容及收入来源

主要建设内容包括园区土地开发、厂房建设、水电气综合管网、道路、桥梁配套设施建设等内容。项目收入包括工业厂房、办公楼宇等租金收入，物业管理费、停车费、充电桩等配套服务费用，以及为入园企业提供的服务和运营等收入。

（3）案例分析

项目名称：广东省韶关市新丰县产业转移工业园区低空经济片区项目。

建设内容：打造低空经济数字化综合平台，建设约3000平方米无人机起降场；建设供水排水管道约10公里；架设或迁改供电线路和光纤网络约15公里；建设无人机机库及相关配套的指挥、通讯和后勤保障等设施。

项目主体：新丰县发展和改革局。

资金筹措方案：项目总投资50000万元，自有资金15000万元，占比30%；申请专项债券资金35000万元，占比70%，分五期发行。

收入来源：测试中心（测试收入）、培训中心（培训收入）、产权出租收入、低空观光旅游收入、低空经济服务平台收入。

项目特点：低空经济+产业园基础设施融合模式，项目建成后将成为新丰县低空经济重要发展载体。

3.产业技术创新、5G等新基建设施

（1）投向领域介绍

为了加速低空经济发展，产业技术创新、5G等新型基础设施成为低空经济应用新方向。产业技术创新主要为政府主导建设的重大科技产学研转化基地、科创孵化园、创新创业基地及相关配套基础设施建设。5G主要为利用5G传输特性，支持5G信息采集、监测预警、通信指挥、应急服务等融合应用，包括公共服务管理、环境管理、公共卫生等突发事件以及枢纽管理等。

（2）建设内容及收入来源

主要建设内容包括利用5G及创新技术，支持低空信息采集、低空监测预警、低空通信指挥、低空应急服务等融合应用设施。项目收入包括停车费收入、充电桩收入、广告位收入等传统经营性收入；以及低空应用收入、网络服务费收入、数据库出售收入、系统服务费收入、平台租用费用收入、数据资产运营收入和其他收入等智慧化项目收入。

（3）案例分析

项目名称：5G泛在低空技术应用示范基地建设项目。

建设内容：包含5G泛低空测试基地、5G无人机管控云平台、5G无人机终端产品电磁兼容和环境实验室。

项目主体：安阳中原高新技术产业开发区管理委员会。

资金筹措方案：项目总投资35000万元，财政安排预算资金11000万元，占比31.43%；申请专项债券资金24000万元，占比68.57%。

收入来源：5G云管控平台收入、5G低空应用测试空域收入、厂房租赁收入、电磁兼容检测收入、环境实验室检测收入。

项目特点：采用低空经济+5G应用模式，项目收入主要来源为低空经济软件服务类收入。

（二）低空飞行设施设备

1.投向领域介绍

低空飞行基础设施分为场地基础设施、航行服务基础设施、数字化管理服务系统、能源基础设施、飞行设备基础设施等内容，其中低空飞行设施设备包括对直升机、固定翼飞机、无人机等航空器的生产、研发、展销、保障为一体的园区类载体。

2.建设内容及收入来源

主要建设内容包括生产车间、厂房、库房、办公楼、产品展示厅、试飞机库、试飞跑道、研学场所等。项目收入包括厂房租金、园区配套物业设施等传统运营收入；以及跑道使用费、航空保管费、飞行器试飞费等低空运营性收入。

3.案例分析

项目名称：东晨阳光(北京)太阳能科技有限公司无人机组装车间及配套设施项目。

建设内容：包含7栋厂房、1栋配套楼，建筑面积共29303.04平方米，其中地下建筑面积1514.83平方米；园区道路、管网、电力等配套基础设施。

项目主体：东晨阳光（北京）太阳能科技有限公司。

资金筹措方案：项目总投资16700万元，自有资金6700万元，占比40%；银行贷款4000万元，占比24%；申请专项债券资金6000万元，占比36%，分两期发行。

收入来源：厂房出租收入。

项目特点：项目资金融资方案采用债贷组合模式，专项债券资金用于建设园区基础实施部分。

（三）低空应用服务及飞行保障类

1.职业教育、实训基地

（1）投向领域介绍

支持建设航空培训学校或培训中心，为培养低空经济所需的专业人才提供保障，促进低空经济的可持续发展。

（2）建设内容及收入来源

主要建设内容包括教学楼、实训楼、理论教室、实训场地等设施的建设。项目收入包括学费收入、对外培训收入、场地租赁收入等。

（3）案例分析

项目名称：星空飞行职业教育基地。

建设内容：项目总用地面积70132㎡，总建筑面积达115510.46㎡，其中地上建筑面积有100065㎡，地下建筑面积12434.08㎡，主要建设教学楼、综合楼、文体中心、食堂等。

项目主体：台州湾新区管理委员会。

资金筹措方案：项目总投资99712万元，项目资本金33712万元，占33.81%；申请专项债券资金66000万元，占66.19%，分六期发行。

收入来源：学员培训收入，包括空管学员收入、机务维修学员收入、飞行学员收入和地服学员收入。

项目特点：项目为职业教育飞行培训内容，是低空经济保障和运行的重要投向。

2.文化旅游

（1）投向领域介绍

2025年1月，国务院办公厅印发《关于进一步培育新增长点繁荣文化和旅游消费的若干措施》，提出“研究制定低空飞行旅游产品有关管理规范，在确保安全的前提下，鼓励打造多样化、差异化低空飞行旅游产品。”为实现低空经济+文旅观光、文体消费等提供基础。

（2）建设内容及收入来源

主要建设内容包括景区旅游设施、低空经济相关产业设施的建设。项目收入包括景区门票收入、低空项目体验收入等旅游相关收入。

（3）案例分析

项目名称：溧阳市无人机特色小镇配套工程。

建设内容：包括无人机小镇客厅（无人机小镇规划展示馆、中国无人机博物馆、青少年航空科普馆、中国无人机产业联盟会务中心），无人机产业基地及孵化器(南航大产业化实训基地、波音培训中心等)，无人机特色小镇街区提升及其他配套设施建设。

资金筹措方案：项目总投资9000万元，项目资本金1800万元，占20%；申请专项债券资金7200万元，占80%。

收入来源：旅游相关收入。

项目特点：低空经济+文化旅游领域应用。

四、当前阶段申请低空领域专项债存在的问题

1、认识不足问题

低空经济作为国家新提出的产业，是非常复杂的产业链，与各行各业都存在联系，发展的时间还比较短，对于全国大部分城市和相关的国有企业而言，都是新课题新领域，各地政府在政策导向下，先后启动研究工作，但整体上对低空经济的认识还是比较粗浅，制约项目谋划。从2024年的项目看，园区建设类项目还属于比较传统的，其建设和运营逻辑相对简单。对于低空智能基础设施以及多场景飞行服务项目的谋划认识不一，自然影响项目谋划。

2、准备不足问题

专项债谋划需要顶层规划来指导，就目前而言，全国大部分城市低空经济相关的顶层规划都在编制过程中，很多重大项目还在谋划阶段。两部委审核流程长、时间紧，导致各地各企很难在短期内准备完善的申报材料。

3、商业模式问题

低空经济仍处于培育和快速发展阶段，传统通用航空类项目的运营逻辑不适应以无人机为主体的新形态，而以物流配送、载人运输等多场景运营为核心的低空飞行服务商业模式还处于探索阶段，收益不足增加了项目建设风险。通导监等信息化基础设施建设成本高，商业模式尚处于探索阶段。

4、空域管理问题

项目建设是否需要空域资源、空域审批能否顺利等都直接关系到项目谋划，当前对于大部门地方来说空域申请的流程、协调难度都可观存在。

五、专项债申请流程

52号文提出开展专项债券项目“自审自发”试点。下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点，支持经济大省发挥挑大梁作用。试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券，项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案。

1、自发自审试点地区（各省政府自行审批，细则要看各地具体政策）

（1）试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单。

（2）省政府自行审批，并组织发行专项债券。

（3）项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案。

（4）国家发改委、财政部会同有关方面，对试点地区进行实时动态监督，对发现的违法违规情况依法实施惩戒，情节较重的，停止试点。

2、“自审自发”试点地区以外地区（由国家发改委和财政部审批）

对于已通过国家发展改革委、财政部审核且需要续发专项债券的在建项目，打通在建项目续发专项债券“绿色通道”，无需重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行专项债券，同步报国家发展改革委、财政部备案。

新入库项目需按申报流程进行申报，流程如下：

（1）项目立项阶段

项目申报主体组织编制项目建议书，报同级财政部门初评，并取得发改部门立项批复。

（2）项目研究阶段

申报主体组织编制项目可行性研究报告，并取得同级发改部门批复。