在我国经济从高速增长转向高质量发展的宏观背景下，地方政府投融资平台（即“城投公司”）正面临前所未有的转型压力与使命重塑。长期以来，城投公司以土地财政和基础设施建设为核心功能，为地方城镇化进程提供了关键资金支撑。然而，随着隐性债务化解进入深水区、土地市场持续承压，以及传统基建边际效益递减，城投公司“只修路、不养车”的传统模式已难以为继。  

新的突破口在哪里？我们认为，答案在于“产投融合”——即城市投资平台与地方产业投资、培育、运营的深度绑定。城投公司不再仅仅是城市建设的“施工队”，更应成为区域产业生态的“共建者”。这一新模式不仅是城投市场化转型的必然选择，更是当前地方政府破解产业升级困局、重塑区域竞争力的关键抓手。  

一、逻辑起点：城投功能重构与产业升级的内在矛盾  

要理解产投融合的价值，首先需要厘清当前地方产业升级面临的核心矛盾。一方面，地方政府对新经济、新产业的招商需求极为迫切；另一方面，传统招商政策如税收减免、土地优惠等边际效应递减，且容易陷入“互害式”竞争。更为深层的困境在于，多数县域、地市缺乏专业的产业资本导入机制和长期耐心资本的供给主体。  

产业升级从来不是简单的企业个体行为，而是系统性的区域要素重构。它需要三类资本的协同：引导性资本（政府背景资金）、市场化资本（VC/PE）和产业化资本（链主企业资金）。其中，引导性资本恰恰是当前地方资本体系中最薄弱的一环——政府财政资金只能做奖补，难以做股权投资；社会资本逐利性强，不愿投入早期、长周期的产业培育。  

城投公司的独特价值正体现于此。作为地方政府旗下最具市场化运作能力的国资平台，城投兼具政府信用背书与市场化操作空间的双重属性。通过适度举债、资产重组、股权投资等方式，城投可以承担起地方产业引导基金的“长期主理人”角色，填补社会资本与财政资金之间的结构性空白。这构成了产投融合新模式的底层逻辑：以城投为载体，实现政府战略意图与市场资源配置机制的有效耦合。  

二、模式解构：产投融合的三种实践路径  

从全国范围内的转型案例来看，产投融合并非单一操作，而是涵盖资本、空间、服务三个维度的系统性工程。我们将其归纳为三种典型路径。  

（一）资本路径：从“重资产建设”转向“重资本赋能”  

传统城投的核心资产是土地和建筑物（标准厂房、园区、办公楼），盈利模式依赖租金、物业及土地出让差价。产投融合模式下，城投需要将资产优势转化为资本优势，具体表现为：  

设立或参股产业引导基金。城投作为有限合伙人（LP）或普通合伙人（GP），联合省级母基金、社会资本共同设立细分产业基金。不同于纯粹的财务投资，城投应强调“返投本地”条款与产业链关键环节的精准导入。  

探索“以投带引”的招商模式。典型案例为合肥模式——城投平台通过股权投资引入京东方、蔚来等龙头企业，带动上下游集聚。其核心并非赌博式投资，而是在深度研判产业链的基础上，以资本为纽带锁定链主企业，进而形成产业集群的乘数效应。  

开展并购重组与不良资产盘活。针对地方陷入困境但具备技术潜力的专精特新企业，城投可通过司法拍卖、债转股等方式进行并购，注入管理与资金后实现价值修复，再择机退出。这既化解了地方企业流动性风险，也为城投获取了产业运营的经验与股权收益。  

（二）空间路径：从“园区开发商”升级为“产业组织者”  

物理空间仍是城投的核心资产，但产投融合要求空间承载的不再是简单的厂房堆砌，而是产业生态的有机载体。  

打造“基地+基金”的双轮驱动园区。即在建设高标准厂房的同时，配套设立种子基金或天使基金，对入园企业提供“租金换股权”“服务换股权”等灵活安排。这降低了初创企业的前期成本，也使城投分享了企业成长价值。  

构建定制化产业载体。针对生物医药、半导体、智能制造等特殊行业，传统标准厂房无法满足其洁净车间、高压供电、废水处理等专业需求。城投可探索按产业定制建设专业载体，并以“代建-租赁-回购”等模式与企业深度绑定，既降低了企业重资产投入压力，也提升了园区的产业黏性。  

推动“工业上楼”与土地混合利用。在土地资源紧缺的发达地区，城投可主导容积率提升与功能复合化改造，在有限空间内实现研发、中试、轻生产的垂直整合，以此吸引对空间成本敏感的都市型工业。  

（三）服务路径：从“物业服务者”转型为“产业赋能者”  

产投融合的最高形态，是城投成为区域产业生态的基础设施运营商。除了基础的安保、保洁、维修服务外，城投应构建以下核心服务能力：  

供应链协同服务。针对区域内中小制造企业普遍面临的采购成本高、库存压力大等问题，城投可搭建集采平台或共享仓储，利用规模效应降低企业边际成本。更进一步，可引入供应链金融，以仓单质押、应收账款保理等方式缓解企业流动资金困境。  

技术转化与检验检测平台。城投可与高校院所合作，建设中试基地或检验检测中心，解决中小企业“买不起设备、养不起团队”的痛点。这类平台具有一定公共产品属性，短期盈利有限，但对产业生态的粘性作用极强，符合城投服务区域战略的功能定位。  

共享用工与技能培训。针对制造业季节性用工波动问题，城投可联合人社局建立共享用工池，通过灵活调配解决企业临时性用工短缺。同时，围绕主导产业设立产教融合实训基地，定向培养技术工人，降低企业培训成本。  

三、风险与边界：产投融合的现实约束  

尽管产投融合前景广阔，但在实践中必须清醒认识到其存在的风险边界。作为区域经济研究者，我认为以下三个问题尤其值得关注。  

（一）避免“投资冲动”与主业漂移  

城投公司的本质属性仍是服务于地方战略，而非纯粹的市场化投资机构。部分城投在转型过程中盲目追求“高精尖”项目，大规模开展非主业股权投资，一旦项目失败，不仅造成国有资产流失，更可能引发债务风险连锁反应。产投融合的关键在于“适度”——投资规模应与自身资产规模、现金流承受能力匹配，投资方向应聚焦于本地具备比较优势的细分赛道，而非追逐热点概念。  

（二）处理好政府引导与市场化运作的关系  

城投的股权投资极易受到地方政府行政干预——“领导拍板、城投买单”的现象在一些地区依然存在。要真正实现产投融合，必须在治理层面建立防火墙：设立独立的投资决策委员会，引入市场化专业团队，建立明确的跟投、容错与退出机制。政府可以定方向、给政策，但不能批项目、定价格。  

（三）建立跨周期考核与退出预期  

产业投资周期长、流动性差，尤其是早期项目可能5-8年才能实现退出。而当前城投普遍面临短期偿债压力，部分机构被迫在项目未成熟时折让退出，严重侵蚀收益。对此，需要从两个层面破解：一是地方财政应给予城投更灵活的流动性支持，避免因资金链紧张而被迫贱卖资产；二是考核机制应从年度利润考核转向长期价值考核，容忍前期的战略性亏损。  

四、能力重构：城投迈向产投融合的必备功课  

产投融合对城投的组织能力提出了全新要求。传统的城投团队以工程、财务、法务背景为主，缺乏行业研究、股权投资、投后管理、产业运营等专业能力。若不能完成能力重构，产投融合只能停留在概念层面。  

具体而言，城投应着力建设以下四大核心能力：  

产业研究能力。设立独立的行业研究部门，围绕本地资源禀赋、产业链短板、技术趋势进行持续跟踪。研究的输出不是宏观报告，而是可操作的“产业图谱”——即明确哪些环节是薄弱点、哪些企业是潜在标的、哪些技术路线值得布局。  

投资与投后管理能力。通过“外部引进+内部培养”组建专业投资团队，建立标准化的尽调、估值、谈判、投后管理流程。重点强化投后赋能能力——不是派个董事了事，而是真正帮助企业对接订单、优化管理、引入技术。  

资产运营能力。将持有型物业从“出租管理”升级为“产业运营”。运营团队需要懂产业、懂企业需求，能够根据企业生命周期提供差异化服务。甚至可以考虑建立产业运营的独立品牌，对外输出管理服务。  

资本运作能力。善于运用公司债、中期票据、类REITs、基础设施公募REITs等多元化融资工具，打通“投-融-管-退”的闭环。尤其是公募REITs的推出，为城投持有的优质园区资产提供了退出通道，应积极研究并推动资产证券化。  

五、政策建议：为产投融合创造制度空间  

产投融合不仅取决于城投自身的努力，也需要政策环境的系统配套。从央地两个层面来看，当前还存在一些制度性障碍有待突破。  

在中央层面：建议进一步放宽城投参与股权投资的监管限制。当前隐性债务监管框架下，部分城投的股权投资被视作“经营性债务”计入负债率，抑制了其投资积极性。建议区分“绑定政府信用的公益性负债”与“市场化运作的产业投资负债”，对后者给予更弹性的监管空间。同时，加快基础设施公募REITs的扩围，将更多类型的产业园区、标准厂房纳入试点。  

在地方层面：建议建立三方面的配套机制。一是风险补偿机制，对城投投资区内早期科技企业发生的亏损，由财政给予一定比例的风险补贴，降低城投投资顾虑。二是人才激励容错机制，建立符合国有创投特点的跟投与免责制度，对履行了尽调程序、按决策流程操作但仍发生亏损的项目，不追究个人责任。三是考核分类机制，对承担产业引导职能的资本板块，不以短期盈利为主要考核指标，而是综合考量招商落地数量、产业链带动效应、就业贡献等社会效益指标。  

六、结语：产投融合是城投转型的“正路”而非“捷径”  

当前市场上存在一种简单化的论调，认为城投转型就是“去做投资、去当VC”。这种理解过于片面。产投融合的真正内涵，是城投从城市的建设者升级为产业生态的共建者——它既要懂城市的基础设施逻辑，也要懂产业的成长规律；既要算好经济账，也要负起区域战略的责任；既要有市场化的敏锐，也要守住国有资产保值增值的底线。  

这是一条更难的路，但也是更可持续的路。那些率先完成能力重构、实现产投深度融合的城投平台，将在未来的区域经济竞争中占据主动；而那些仍然停留在传统土地财政思维、拒绝转型的平台，则可能面临功能弱化、边缘化甚至被整合的命运。  

中企规划院认为产投融合不是一场短期的“资本狂欢”，而是城投公司在新的财政与金融纪律下，重新确立自身价值定位的长期战略工程。转型成功与否，关键不在于资金规模大小，而在于是否真正建立起“以产业思维引领资本配置”的决策机制与组织能力。中企规划院建议，各地城投在推进产投融合时，应从三个层面务实起步：一是盘清家底，客观评估自身资产结构、负债水平与专业能力，避免“贪大求快”；二是聚焦细分，从本地1-2个具有比较优势的产业链入手，做深做实而非广撒网；三是开放合作，在自身能力不足的领域（如特定行业投资、园区专业运营）积极引入市场化合作伙伴，通过合资、委托运营等方式“借船出海”。产投融合的真正衡量标准只有一条：是否通过城投的枢纽作用，让地方产业生态变得更加健康、更具韧性、更有活力。这是城投的使命，也是中企规划院持续关注并助力的方向。