在财政监管趋严、土地财政退潮、融资环境持续收紧的背景下，地方城投企业正经历自成立以来最为深刻的转型阵痛。传统依赖政府信用背书、以土地开发和基础设施建设为主营模式的发展路径已难以为继。本文从区域经济结构性调整的视角出发，系统分析城投转型面临的核心压力来源，指出现阶段城投企业困境的本质是战略规划体系滞后于外部环境变化。在此基础上，提出构建现代化战略规划体系的关键路径，包括重塑战略定位、优化资产结构、构建源头活水式的业务组合、完善公司治理与资本运作机制等，旨在为城投企业从“政府工具”向“市场化主体”平稳过渡提供系统性解决方案。 

一、城投转型已进入“深水区”  

自2023年以来，中央及地方层面密集出台了一系列关于地方政府融资平台规范管理的政策文件。从“35号文”到“47号文”，再到“14号文”和“134号文”，监管层对城投企业新增融资、存量债务化解、业务边界划定等方面的要求不断细化趋严。与此同时，土地市场持续低迷、地方财政收支矛盾加剧，传统依赖土地增值收益回笼资金的闭环正在瓦解。  

据财政部数据，2024年全国土地出让收入较2021年高点下降超过40%，这一降幅直接冲击了以土地开发为核心收入来源的城投企业现金流。更加严峻的是，许多城投企业账面资产中，公益性资产占比过高，能够产生稳定经营性现金流的资产严重不足，导致其市场化融资能力与偿债能力之间的缺口持续扩大。  

城投转型早已不是要不要转的问题，而是怎么转、转多快、转成什么样的问题。然而，从全国范围内的实践观察来看，多数城投企业的转型仍停留在“报表重组”“名义整合”的浅层阶段，真正实现治理结构重构、业务模式革新、现金流自平衡的案例屈指可数。为什么转型如此艰难？根本原因在于，城投企业的战略规划体系未能与外部环境同步进化。  

二、城投转型的三重压力解码  

要找到化解城投转型压力的有效路径，首先需要准确识别压力的来源与性质。当前城投企业面临的核心压力可以归纳为以下三个层面。  

（一）融资压力：从“信得过”到“算得过”  

过去二十年间，城投企业的融资逻辑高度依赖政府信用背书——投资者购买城投债、提供银行贷款，核心考量不是城投企业自身的经营状况，而是其背后地方政府“兜底”的隐性承诺。这种模式下，城投企业的个体经营能力与融资可获得性之间几乎不存在相关关系。  

然而，随着中央“坚决遏制隐性债务增量”的政策定调落地，以及一系列平台公司市场化转型要求的实质性推进，融资逻辑正在发生根本性变化。金融机构对城投企业的授信审查逐渐从“看政府”转向“看企业自身”——资产负债表结构是否健康、经营性现金流是否稳定、主营业务是否具备持续盈利能力，成为决定融资可得性与融资成本的核心变量。  

这意味着，城投企业从“信得过”的信用逻辑，被迫转向“算得过”的商业逻辑。但对于大量资产收益率偏低、经营性收入占比不足30%的城投企业而言，这一转变构成了严峻的生存挑战。  

（二）资产压力：结构失衡与流动性困境  

城投企业资产端普遍存在两个突出问题：一是公益性资产占比过高，二是资产流动性严重不足。  

以某中部省份地级市城投平台为例，其总资产中超过60%为市政道路、公园绿地、保障房等公益性基础设施，该类资产难以直接产生经营性现金流，也不具备市场化处置的条件。即便账面资产规模可观，但在银行授信评估中能够作为合格抵押品的资产占比往往不足20%。  

更加值得警惕的是，部分城投企业在过去几年的“并表式重组”中，将区域内各类国有企业的股权简单归集，形成“资产拼盘”式的报表，但底层资产并未实现实质性的整合运营。这种“虚胖”的资产结构不仅无法增强企业的真实偿债能力，反而加大了管理半径和治理成本。  

（三）治理压力：行政化惯性向市场化能力的转化断层  

城投企业的治理困境，本质上是历史定位与现实要求之间的冲突。作为地方政府出资设立的国有独资企业，城投企业在长期运行中形成了典型的行政化决策模式：投资决策以行政指令而非商业回报为导向；人事任免受制于编制管理和干部交流机制；薪酬激励与市场化同行业水平存在显著差距。  

当转型要求其按照市场化主体参与竞争时，这种治理模式的滞后性便暴露无遗。决策链条冗长、风险偏好偏离、专业人才流失、激励约束机制失灵，成为城投企业在市场化业务拓展中的系统性障碍。许多城投企业虽然形式上建立了董事会、监事会，但实际决策权仍然集中在政府主管部门，企业缺乏真正的经营自主权。  

这三重压力相互叠加、互为因果，形成了一种自我强化的困境：融资压力限制了资产盘活的能力，资产压力制约了市场化融资的空间，治理压力则从根本上阻碍了转型的实质性推进。而要打破这一困局，突破口在于建立一套能够有效统筹短期流动性安全与长期战略转型的规划体系。  

三、战略规划滞后的深层症结  

为什么城投企业的战略规划普遍滞后于转型需求？这并非个别企业管理不善那么简单，而是有着深刻的体制性、历史性成因。  

（一）战略定位的模糊性：在“政府工具”与“市场主体”之间摇摆  

大部分城投企业的战略规划文本中，都同时存在着两种看似互补实则矛盾的定位表述：一方面强调“服务区域发展大局”“承担政府重大项目建设职能”，另一方面又提出“市场化转型”“提升经营效益”“增强自我造血能力”。这两者之间并不必然对立，但需要非常精确的边界划分和制度设计作为支撑。  

现实情况是，许多城投企业的战略规划仅仅是对两种方向的“并存式罗列”，而非“融合式设计”。当政府指令与企业商业利益发生冲突时，企业大概率会选择服从前者。这种定位的根本性模糊，使得战略规划在实际运营中沦为形式主义的摆设，无法真正指导资源配置和业务取舍。  

（二）规划与执行的脱节：缺乏动态闭环管理机制  

即便部分城投企业聘请专业咨询机构制定了相对规范的五年规划或三年行动计划，规划落地效果也往往不尽如人意。核心原因在于，城投企业普遍缺乏支撑战略闭环管理的基础能力：缺少与战略目标挂钩的全面预算体系、缺少可量化的战略绩效评价指标、缺少定期的战略复盘与纠偏机制。  

一个典型的场景是：年终考核时，企业仍然按照资产规模、融资到位金额、项目建设进度等传统指标评价经营业绩，而战略规划中提出的“经营性收入占比提升”“资产收益率改善”等转型类指标，要么未被纳入考核体系，要么权重过低。这种“说一套、做一套”的管理现实，使得战略规划与日常运营之间形成断层。  

（三）规划深度的不足：未能触及业务逻辑重构  

更深层的问题在于，现有战略规划大多停留在“财务规划”和“项目规划”层面，缺乏对业务逻辑重构的系统思考。城投企业的传统模式是“融资—建设—移交”的线性逻辑，而市场化企业需要的是“投资—运营—增值—退出”的资本循环逻辑。这两套逻辑之间存在着根本性的差异，前者关注的是资金筹集和工程节点，后者关注的则是资产价值创造和全生命周期回报。  

不完成这套业务逻辑的重构，所谓的转型就只能是表面上换一个名字、改一套报表，核心能力并未发生实质性变化。而业务逻辑的重构，恰恰需要从战略规划层面就予以明确定义和系统设计。  

四、构建现代化战略规划体系的六大路径  

破解城投转型困境的关键，在于建立一套能够统合外部环境变化、内部能力约束和长期发展愿景的现代化战略规划体系。这一体系的构建不应被视为一次性的规划编制工作，而应作为企业治理能力提升的系统工程。具体而言，应从以下六个维度协同推进。  

（一）重塑战略定位：以区域功能与市场价值的交集为锚点  

城投企业战略定位的重新思考，应当立足于一个基本事实：完全剥离政府职能的“纯市场化”转型既不现实，也不经济。城投企业的核心价值恰恰在于其作为“政府与市场之间接口”的独特位置。  

因此，现代化的战略定位不应在“政府工具”和“市场主体”之间做非此即彼的选择，而应精准识别区域发展中“可由市场化方式承担的公共职能”这一交集地带。例如，园区综合运营、城市更新、保障性租赁住房管理、公共数据授权运营等业务领域，既具有明确的公共属性，又能够在合理的商业模式设计下实现财务自平衡。将战略锚点定位于这一交集区域，是城投企业差异化竞争优势的根本来源。  

（二）构建战略导向的资产组合管理框架  

战略定位确定之后，需要形成与之匹配的资产组合策略。城投企业应当建立“核心资产—成长资产—剥离资产”的三层组合管理体系：核心资产指能够持续产生稳定经营性现金流的成熟业务，是企业生存的压舱石；成长资产指处于培育期、预期回报较高但尚需投入的新兴业务，是未来增长的动力来源；剥离资产指无法产生合理回报、与战略定位不符的公益性资产或低效资产，应通过资产置换、特许经营权转移、政府回购等方式有序处置。  

这一框架的核心在于以动态视角管理资产组合，而非将当前账面上的所有资产一概而论。对于大量历史形成的公益性资产，应积极与政府协商建立“公益资产置换经营性资产”的机制，例如以已建成的市政基础设施换取特定区域的特许经营权，实现资产结构的渐进式优化。  

（三）设计源头活水式的业务组合与现金流结构  

转型的核心目标之一是构建多元、稳定、不断改善的经营性现金流结构。基于对全国城投企业成功转型案例的比较研究，可以归纳出两类具有普遍适用性的业务发展模式。  

第一类是“基础设施运营化”模式。将传统“建设即终结”的基础设施项目转化为持续产生现金流的运营型资产。例如，将政府投资建设的地下综合管廊转化为向管线单位收取入廊费和维护费的收费资产；将公共停车场改造为智慧停车运营项目；将污水处理、垃圾焚烧等环保设施从政府购买服务转化为特许经营模式下的市场化运营。  

第二类是“产业深度服务”模式。依托地方政府招商引资的产业资源，延伸供应链金融、产业园区物业管理、企业综合服务等高附加值业务。这类业务的优势在于能够发挥城投企业与地方政府之间的天然信任关系，切入一般市场化企业难以企及的服务领域。  

两类模式的选择和组合，需要根据区域资源禀赋、产业发展阶段和城投企业自身能力进行差异化设计。核心原则是：每一块钱的经营性收入，都应当对应一个清晰的商业模式和可持续的现金流入路径。  

（四）建立“战略—预算—考核”闭环管理体系  

战略规划的生命力在于执行。城投企业应当建立从战略规划到全面预算、再到绩效考核的完整闭环管理体系。具体而言，战略规划中的核心目标应当分解为年度经营计划，年度经营计划通过全面预算配置财务资源，绩效考核指标（KPI）直接挂钩战略目标达成情况，考核结果与薪酬激励和干部任免刚性挂钩。  

这一闭环的关键在于“穿透”——战略目标不仅要分解到经营层，还要逐级传递到子公司、业务单元乃至项目层级。同时，应建立季度战略复盘机制，对实际执行与规划目标之间的偏差进行归因分析，并据此调整下一阶段的资源配置和工作重点。战略规划不应是一成不变的文件，而应成为动态迭代的管理工具。  

（五）推进治理能力现代化：董事会、职业经理人与中长期激励  

战略规划体系的有效运转，离不开治理结构的配套改革。城投企业应当以转型为契机，实质性推进三项治理改革：一是规范董事会建设，引入外部独立董事，逐步将重大投资决策、经理层选聘、薪酬确定等事项的决策权真正移交董事会；二是推行职业经理人制度，对市场化程度较高的业务板块，按照市场化标准选聘专业人才，并匹配市场化薪酬水平；三是建立中长期激励机制，探索在符合国资监管要求的前提下，对核心管理和技术团队实施股权激励、项目跟投、超额利润分享等安排。  

需要强调的是，治理改革不是一蹴而就的。建议采取“增量先行、存量渐进”的策略：对新设子公司或新拓展的业务板块，从一开始就按照市场化治理模式运作；对存量业务，则通过内部模拟市场化、实施事业部制改革等方式分步推进。  

（六）构建多元化的资本运作体系  

在传统融资渠道收窄的背景下，城投企业应积极拓展多元化的资本运作路径。除银行信贷和债券融资外，可重点探索以下方式：一是资产证券化（ABS），对具有稳定现金流的收费权类资产（如供水、供热、收费公路）进行证券化融资；二是基础设施公募REITs，对于符合条件的成熟基础设施项目，通过发行REITs实现资产出表和资金回笼；三是引入战略投资者，在子公司层面开展混合所有制改革，引入具有产业运营能力的民营资本或产业资本；四是存量资产盘活，通过产权转让、资产重组、兼并收购等方式优化资产配置效率。  

资本运作的核心逻辑是从“持有资产”转向“管理资产”。城投企业不必也不应永久持有所有资产，而是应当建立“投—融—管—退”的完整能力，在资产的各个生命周期阶段采取最有效率的资本运作方式。  

五、转型是系统工程，规划是破局之钥  

城投转型不是一场短期突围战，而是一场涉及战略定位、业务模式、资产结构、治理体系、资本运作等多个维度的系统性变革。在这一变革进程中，战略规划体系扮演着不可替代的核心作用——它是统一思想、配置资源、引导行为的顶层设计工具，也是连接现状与目标、短期压力与长期愿景的动态管理机制。  

回望城投企业二十余年的发展历程，其诞生源于特定历史阶段的制度创新，其成长依托于城镇化进程和土地红利，其困境折射出地方政府投融资体制的内在张力。面向未来，城投企业的转型成功与否，不仅关系到数十万亿存量债务的化解质量，更关系到区域经济结构调整和新型城镇化道路的可持续性。  

中企规划院认为，城投企业在当前阶段的转型之困，本质上不是能力不足的问题，而是战略规划体系与外部环境之间出现了结构性的失配。化解这一困境的破局点，不在于仓促推进某一项具体的业务转型，而在于从顶层设计入手，系统性地重构企业的战略规划体系。这一重构应当遵循三个基本原则：一是以区域功能与市场价值的交集为战略锚点，避免在“政府工具”与“市场主体”之间做非此即彼的撕裂式选择；二是以经营性现金流的持续改善为战略主线，将资源配置、资产组合、业务决策统一到这一核心逻辑之下；三是以动态闭环管理为战略执行保障，推动战略规划从“写在纸上的文件”进化为“驱动日常经营的管理中枢”。唯有如此，城投企业才能真正穿越转型周期，在区域经济发展中重新找到不可替代的坐标。