改革步入深水区，难在何处？  

近段时间，笔者在多个省市调研国资国企改革工作，听到最多的一句话是——“改革越来越难了”。  

这种“难”，不是政策力度不够、不是改革决心不足，而是改革进入了真正的攻坚期和深水区。如果把过去几年的改革比作“止血手术”，那么当下的改革就是“康复训练”与“机能重塑”——前者可以靠外科手段快速完成，后者则需要整个机体系统的深度调整和长期调养，难度自然不可同日而语。  

从数据来看，截至2025年一季度末，各中央企业、各地国有企业改革深化提升行动重点改革任务平均完成率已超过80%。这组数据说明，大面积、面上的改革任务已基本落地，但剩下的“20%”恰恰是最难啃的硬骨头——涉及利益格局深刻调整、治理机制深层变革、市场能力系统构建。2026年伊始，国务院国资委召开地方国资委负责人会议，明确提出要系统总结“十四五”成效，研究谋划“十五五”发展思路，部署六大重点任务。这一部署释放出一个清晰信号：国企改革已从“铺面”阶段进入“提质”阶段，从“规定动作完成”进入“核心能力建设”阶段。  

对于地方国企，特别是大量地方国有平台公司而言，形势更为严峻。多年来，这些企业依靠政府信用背书、土地开发收益和财政补贴维持运转，但在国务院“43号文”明确要求剥离政府融资职能、地方化债持续高压的背景下，传统模式已经难以为继。财政部数据显示，大量地方平台公司资产负债率长期处于高位，部分甚至超出安全警戒线，现金流紧张、短期兑付压力大已成为普遍问题。当“输血”的管道被逐步关闭，“造血”的能力却尚未建立，这种“青黄不接”的阵痛，正是地方国企改革越来越难的根本症结所在。  

站在“十五五”开局之年，直面这些难题、深入剖析成因、寻找切实可行的破局路径，既是当务之急，也是本文的立意所在。  

一、政策回溯：从“止血瘦身”到“强身健体”  

要理解当前改革的难度，首先需要回溯改革政策的演进逻辑。  

2020年至2025年，国有企业改革深化提升行动以“止血、瘦身、盘活”为主线，重点解决历史遗留问题和结构性矛盾。这一阶段的改革取得了显著成效：中央企业资产总额连续跨上70万亿元、80万亿元、90万亿元三个大台阶，规模实力、价值创造能力和品牌影响力明显增强。“两非”“两资”处置和亏损企业治理有序推进，一批长期亏损的“僵尸企业”得到清理退出。  

但必须清醒地看到，“止血”只是阶段性目标，而非终极目的。当显性的、面上的问题得到阶段性解决后，隐性的、深层的矛盾开始浮出水面。正如国务院国资委副主任李镇在2025年第三次专题推进会上强调的，要强化问题导向，推进补短板强弱项，着力抓好布局结构调整的关键任务。  

2026年作为“十五五”开局之年，改革的重心正在发生根本性转移。国务院国资委明确部署了六大重点任务：一是全力以赴稳经营提质效，二是多措并举优布局调结构，三是推动科技创新和产业创新深度融合，四是持续深化国资国企改革，五是加强风险防控，六是全面加强党的领导。与此前的改革任务相比，2026年的部署呈现出三个显著特征：  

其一，从“量”的压缩转向“质”的提升。过去强调“压减法人户数”“剥离非主业资产”，现在强调“大力推进战略性、专业化重组整合和高质量并购”，要求国有资本向先进制造业、科技创新、现代服务业等领域精准投入。  

其二，从“管资产”转向“管资本”。过去重点是清产核资、盘活存量，现在重点是构建资本运作能力、提升市值管理水平。国务院国资委主任张玉卓明确表示，要加强上市公司质量和市值管理，推动国有企业真正按市场化机制运营。  

其三，从“止血瘦身”转向“强身健体”。过去的核心目标是“活下去”——化解债务风险、剥离低效资产；现在的核心目标是“活得好”——培育自主盈利能力、构建核心竞争力。  

这一政策转向，对于地方国企提出了更高的要求。如果说“止血瘦身”还可以依靠行政力量推动完成，那么“强身健体”则必须依靠市场力量来实现——这正是改革越来越难的根本原因之一。  

二、难在哪里？——当前地方国企改革的核心痛点

（一）债务化解难：历史包袱沉重，存量风险待消化  

地方国企尤其是平台公司的债务问题，是改革的第一道坎。受历史投融资模式影响，多数平台公司资产负债率长期处于高位，债务结构失衡问题突出——标准化融资渠道不畅通，非标融资占比过高，进一步推高了综合融资成本。更棘手的是，债务期限与项目收益严重不匹配，大量长期资产对应短期负债，偿债压力与现金流不协调，流动性风险持续承压。  

虽然通过债务置换、展期降息等手段阶段性缓解了兑付压力，但存量债务规模仍然庞大，且相当比例的资产为公益性、准公益性资产，难以产生稳定现金流，真正意义上的“化债”而非“缓债”，还有很长的路要走。  

（二）盈利造血难：市场化业务不足，自我循环能力弱  

“造血功能弱”是几乎所有地方国企面临的共性难题。平台公司普遍盈利模式单一，长期依赖政府项目代建、财政补贴或土地出让收入，市场化经营性收入占比低。业务结构以传统基建、市政服务为主，缺乏高附加值、高利润的新兴产业布局。当财政支持收紧、土地市场降温，传统收入来源快速萎缩，而新的盈利增长点尚未形成，企业的可持续发展面临严峻挑战。  

（三）主业聚焦难：业务布局散乱，核心竞争力缺失  

在长期“摊大饼”式的发展模式下，许多地方国企业务“散、乱、杂”，同一区域内业务交叉重叠、同质化竞争严重。部分企业为追求短期利润，盲目进入与核心业务关联性不强的领域，导致资源分散、核心竞争力缺失。更重要的是，许多企业对自身在地方发展中的核心使命缺乏清晰认知，“什么都想做，什么都做不好”的问题突出，难以在特定领域形成专业化优势。  

（四）人才支撑难：结构性短缺，引留机制僵化  

人才问题是制约地方国企转型的深层瓶颈。地方国企普遍存在“三缺”困境：既缺具备现代经营、资本运作、产业运营能力的管理人才，也缺投融资、风控等专业化业务人才。现有人员观念传统、专业不足，难以适配市场化转型的需求。更令人担忧的是，受体制机制、薪酬待遇等制约，优秀人才面临“引不进、留不住、用不好”的困境，人才结构与转型需求之间的矛盾日益尖锐。  

（五）治理升级难：法人治理不健全，监管效能待提升  

在治理层面，许多地方国企的法人治理结构仍然不健全，“三会一层”权责模糊，决策、执行、监督的制衡机制流于形式，内控与风控体系存在明显漏洞。在国资监管方面，存在多头管理、职责交叉的问题，监管缺位与过度干预并存，难以真正实现从“管资产”到“管资本”的转变。治理能力的短板，直接影响着企业市场化转型的深度和可持续性。  

三、转型的核心逻辑：从“输血依赖”到“造血自足”的系统重构  

面对上述五大难题，地方国企改革需要一场系统性的思维变革和方法论重构。其核心逻辑，可以概括为：从“行政指令驱动”到“市场机制驱动”，从“融资功能优先”到“产业价值优先”，从“规模扩张导向”到“核心竞争力导向”。  

（一）功能定位的重构：从“政府的融资工具”到“市场的产业主体”  

地方国企改革的根本前提，是彻底厘清企业功能定位。过去的平台公司本质上是政府的融资工具和项目建设载体，其运作逻辑是“政府下指令→平台来执行→财政来买单”。市场化转型要求这一逻辑彻底翻转：企业必须成为独立的市场主体，以产业投资和经营收益为核心收入来源，以市场竞争力为生存之本。  

这种功能定位的重构，需要从三个维度落地：一是业务定位的市场化，围绕区域资源禀赋和市场需求确定主业方向，而非被动承接政府指派任务；二是投资决策的自主化，建立科学的投资决策机制和风险管控体系，企业须压实董事会论证决策责任，坚决纠正乱决策、重投资轻回报等问题；三是经营模式的效益化，以利润和现金流为核心考核指标，建立与效益挂钩的激励约束机制。  

（二）组织体系的重构：从“行政化管理”到“市场化治理”  

治理体系的改革是转型的制度保障。核心任务是建立现代企业制度，实现“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。具体而言，需要推进三个层面的改革：一是法人治理的规范化，推动董事会、董事会审计与风险委员会应建尽建，厘清“三会一层”权责边界；二是用人机制的市场化，深入推行经理层成员任期制和契约化管理，普遍实行管理人员末等调整和不胜任退出制度；三是激励约束的科学化，探索政策类与市场类项目分类管理，优化工资总额与效益联动机制，让薪酬真正反映岗位价值和经营业绩。  

（三）资源配置的重构：从“行政划拨”到“市场配置”  

地方国企长期依赖行政手段配置资源，导致大量资产沉淀在低效领域。市场化转型要求以市场机制主导资源配置，核心策略是“进、退、调”三个动作：“进”，即引导国有资本向先进制造业、科技创新、现代服务业等战略性领域精准投入，培育新的增长点；“退”，即坚决退出非主业、非优势领域，加快剥离低效无效资产；“调”，即推动同质同类业务整合重组，将分散的资源向优势企业和优势产业集中，形成专业化竞争能力。  

（四）能力体系的重构：从“项目管理能力”到“产业运营能力”  

这是转型中最具挑战性的一环。传统平台公司擅长的是“拿到项目、招标建设、验收移交”，核心能力集中在项目管理和资金运作层面。而市场化转型要求企业具备全新的能力组合：产业研究能力——能够识别和判断产业趋势、把握投资机会；资本运作能力——善于利用股权、基金、债券等多元化金融工具；资源整合能力——能够有效链接技术、人才、市场、资本等要素资源；风险管控能力——建立与市场化经营相匹配的全流程风控体系。  

这些能力的培育，不可能一蹴而就，需要持续的学习积累和实战打磨。正如一位地方国资平台负责人所言：“过去我们习惯了靠土地、靠融资、靠政府指令过日子，现在这套逻辑走不通了，但新逻辑下的能力，我们还在艰难补课。”  

四、可执行的落地路径：以“三步走”推动转型实效  

第一步：清底数、明方向——做好转型诊断与战略规划  

转型的第一步是“知己知彼”。建议企业系统开展“三重诊断”：一是资产质量诊断，全面梳理资产结构、债务结构、现金流状况，准确识别优质资产、低效资产和风险资产，建立分类处置台账；二是业务能力诊断，评估现有业务板块的盈利能力、竞争地位和发展前景，明确哪些业务要“强”、哪些业务要“退”；三是治理效能诊断，对照现代企业制度要求，排查法人治理、内控风控、人才队伍等方面的短板。  

在诊断基础上，科学制定转型战略规划，核心回答三个问题：我是谁（明确功能定位和使命担当）、往哪走（锚定主业方向和目标市场）、怎么走（设计转型路径和关键举措）。规划要立足区域资源禀赋，避免盲目跟风，做到“因地制宜、一企一策”。  

第二步：强主业、优布局——推进战略性重组与专业化整合  

战略方向明确后，关键是“集中力量办大事”。具体路径包括：一是聚焦主业收缩战线，坚决退出非主业、非优势领域，将有限的资源向核心业务集中。株洲市的经验值得借鉴：管理层级从六级压缩至三级，清理退出子公司63家，按照主业属性重新整合三大市属国企。二是推动专业化整合，对同质同类业务进行归并重组，消除内部无序竞争，形成专业化竞争优势。三是引入外部资源，通过混合所有制改革、战略合作等方式，引入央企、民企、外企等外部资源，提升资源配置效率和市场竞争力。  

第三步：建机制、育能力——构建市场化运营体系  

机制和能力是转型的根本保障，也是最具挑战性的“最后一公里”。重点推进四个方面：一是建立市场化决策机制，强化董事会的投资决策责任，建立与投资效益挂钩的考核问责机制；二是建立市场化用人机制，打破“铁饭碗”和“大锅饭”，实行按岗定薪、按绩取酬，畅通市场化选聘和退出通道；三是建立市场化风控机制，构建覆盖投资、融资、运营全链条的风险管理体系，守住不发生重大风险的底线；四是培育市场化核心能力，通过外部引进、内部培养、合作借力等方式，加快补齐产业研究、资本运作、资源整合等能力短板。  

需要特别指出的是，这三步不是线性的“先完成第一步再做第二步”，而应当统筹推进、相互促进。战略规划指导资源配置，资源配置倒逼机制改革，机制改革培育能力提升，能力提升反过来优化战略——这是一个螺旋上升的动态过程。  

五、标杆案例深度拆解  

案例一：嘉兴市产业集团——从城投逻辑到产业逻辑的系统转变  

改革背景：嘉兴市产业集团的前身是嘉服集团与嘉实集团两大市属平台。嘉服侧重商贸、民生服务与开发建设，嘉实聚焦制造、金融与资产管理，两者业务存在交叉与资源分散，均面临城投类业务占比过高、市场化盈利能力不足的共性问题。  

核心做法：一是战略重构。集团整合后明确“两业融合”方向，完成从城投企业到产业投资运营商的战略转型，发展逻辑从“融资建设”变为“产业投资+资本运作”。二是主业聚焦。集团将产业类收入占比提升至99.9%，城投类资产占比压降至20%以内，实现业务结构的根本性优化。三是治理创新。推进从管理型向运营型转变，建立招商管理、工程施工、酒店管理、综合配送和大物业五大平台，提升资源配置效率和市场响应能力。四是资本赋能。依托AAA主体信用评级，形成了“债券融资→产业投入→现金流回补→再融资”的良性循环，成功申报30亿元私募债，并以2.44%的票面利率发行首期10亿元债券，全场认购倍数达5.3倍。  

成效数据：一是评级跃升，成功获得AAA主体信用评级，显著降低融资成本；二是结构优化，产业类收入占比达99.9%，城投类资产占比降至20%以内；三是产业升级，民丰特纸完成产能平移和技术升级，新增7万吨特种涂布纸产能，嘉数公司累计归集公共数据超百亿条，数据共享满足率达100%。  

可复制经验：其一，“两业融合”是地方国企转型的重要方向。制造业和服务业的深度融合，既能发挥传统制造业的产业基础，又能借助现代服务业提升附加值，形成多轮驱动的产业闭环。其二，“以信用促融资、以融资促产业”的良性循环是关键。AAA评级不是终点而是起点，只有将融资能力转化为产业投资能力，才能实现真正的可持续发展。其三，数字化赋能是提升运营效率的有力抓手。嘉兴通过数据资产化和“AI+场景”应用，为传统国企注入了新的活力。  

案例二：株洲产投集团——从“融资平台”到“产业发展商”的彻底转型  

改革背景：株洲产投集团的前身是株洲国投集团，作为典型的地方融资平台，长期存在主业不聚焦、资源分散、造血功能弱等问题。2023年11月，株洲市委、市政府依托原国投集团资源禀赋，组建全新的株洲产投集团，从名称到战略进行全面重塑。  

核心做法：一是身份重构。从“国投”到“产投”，不仅是名称改变，更是城市发展模式和发展战略的根本性调整，明确“产业发展商”的崭新战略定位。二是业务重构。构建产业经营、产业资本、产业服务三大专业化板块，推动资本、服务要素向实体产业聚焦，加快从产业平台向产业实体转型。三是组织重构。内设机构压减44.4%，员工压降比例25.9%，建立起“定位明确、主业突出、运转高效、队伍精干”的组织体系。四是投资模式重构。一年内新增投资项目16个，数量超前两年总和，以6亿元资金带动社会投资17亿元，投资效能显著提升。  

成效数据：一是规模效应，实现AAA信用主体零的突破并达到3家；二是投资效能，以6亿元国资撬动17亿元社会资本，投资带动效应显著；三是结构优化，管理层级从六级压缩至三级，清理退出子公司63家；四是产业聚焦，组建北斗集团、低空产投、现代物流等专业化子公司，形成清晰的专业化分工。  

可复制经验：其一，“产业逻辑替代城投逻辑”是转型的灵魂。株洲产投集团的成功，根本上在于发展理念的彻底转变——不再以“融资规模”衡量价值，而是以“产业带动能力”和“投资回报率”为核心指标。其二，专业化整合是提升效率的有效路径。将分散的资源和业务按照产业属性进行归并重组，既能消除内部竞争，又能形成专业化优势。其三，“以投带引”是放大国资效应的关键。通过国有资本的引导和撬动，吸引社会资本共同投向战略性新兴产业，实现“1+1>2”的协同效应。  

回到文章开头的问题：国企改革为什么越来越难？答案已在前文中逐一呈现——因为改革已从浅表进入深层，从“改形式”进入“改实质”，从“行政推动”进入“市场检验”。这种“难”，恰恰说明改革的方向是正确的、力度是到位的。  

对于地方国企而言，当前既面临前所未有的挑战，也迎来前所未有的机遇。“十五五”时期是进一步深化国资国企改革、推动国有经济布局优化和结构调整的关键阶段。在这一关键窗口期，谁能率先完成从“输血依赖”到“造血自足”的转型，谁就能在新一轮发展中抢占先机、赢得主动。  

改革虽难，但别无选择；改革虽艰，但曙光在前。愿本文能为奋战在国企改革一线的同仁们提供一些有益的参考和启发。