在城镇化高质量发展与地方政府债务风险防控的双重背景下，城投公司正从“政府融资载体”向“市场化经营主体”加速转型，产业化转型成为破解发展困境、实现可持续发展的核心路径。“335指标”作为城投转型的核心量化标尺，源于国办发〔2023〕35号及交易所配套要求，已成为城投发债、评级、分类管理的关键依据，其本质是通过资产、收入、利润三大维度的刚性约束，倒逼城投剥离政府依赖，培育市场化造血能力。本文将系统解析“335指标”的核心内涵、监管逻辑，探索科学合理的指标构建路径，为城投产业化转型提供实操指引。  

一、城投产业化转型“335指标”核心解析  

“335指标”并非简单的财务阈值设定，而是一套贯穿“资产-收入-利润”全链条的产业化转型评价体系，核心涵盖三个关键量化标准，每个指标背后均承载着明确的转型导向，三者相互关联、层层递进，共同构成城投市场化转型的“硬门槛”。  

（一）核心指标内涵拆解  

“335指标”的核心表述为：非经营性资产占总资产比重≤30%、非经营性收入占总收入比重≤30%、财政补贴占净利润比重≤50%。这三个指标分别从资产质量、收入结构、盈利独立性三个维度，划定了城投转型的底线要求，其内涵与实操口径需结合监管导向与行业实践精准把握。  

1.非经营性资产占总资产≤30%：聚焦资产质量优化，剥离“无效资产”。非经营性资产主要指公益属性强、难以独立产生现金流的资产，包括公园、道路、未开发划拨土地、政府性应收款项等，这类资产多依赖政府财政拨款维持，无法为企业带来可持续收益，长期以来成为城投转型的“累赘”。该指标的核心导向的是推动城投剥离低效公益资产，增加持有型物业、特许经营权、市场化园区等经营性资产，提升资产变现能力与运营效益，从根本上改变“规模虚增、质量不足”的资产结构现状。实操中，可通过资产获取方式、定价机制、权益完整性三个维度判断资产属性，避免通过虚假资产注入规避监管要求。  

城投企业非经营性资产

2.非经营性收入占总收入≤30%：聚焦收入结构转型，降低“政府依赖”。非经营性收入主要包括政府代建、土地整理、对政府及关联方的园区租赁等，这类收入源于政府行政指令，定价缺乏市场化机制，稳定性与可持续性不足。该指标要求城投压缩此类收入占比，重点拓展市场化业务营收，如市场化园区运营、供应链服务、数据服务、文旅运营等，通过培育核心经营性业务，形成“自主经营、自负盈亏”的收入模式，打破对政府委托业务的路径依赖。需注意的是，监管明确禁止通过“融资性贸易”虚增收入，新增贸易业务占比超30%需详细披露上下游关联性，杜绝虚假转型。  

城投企业非经营性收入

3.财政补贴占净利润≤50%：聚焦盈利独立性，强化“造血能力”。财政补贴是城投传统盈利模式的重要组成部分，主要计入其他收益或营业外收入，但其本质是政府对城投公益职能的补偿，无法体现企业真实经营能力。该指标的核心是推动城投减少对政府“输血”的依赖，通过优化主营业务盈利模式、提升运营效率，实现利润来源的市场化转型。监管要求，政府补贴需与产业培育挂钩，并制定合理退坡计划，避免直接计入利润美化财务数据，确保企业盈利具备可持续性。 

政府补贴主要形式

（二）指标的监管逻辑与现实意义  

“335指标”的出台，本质是监管层穿透识别伪市场化转型、防范地方政府债务风险的关键举措，其核心逻辑是“剥离政府融资职能、回归企业本源”。随着2025年上交所《3号指引》的修订实施，该指标已正式纳入城投发债审核的强制披露要求，形成了“达标可享受更优融资政策、不达标则融资受限、评级下调甚至退出城投序列”的差异化监管格局。  

从现实意义来看，“335指标”为城投产业化转型提供了清晰的量化目标，有效破解了以往转型“无标准、无方向、难落地”的困境。对于城投自身而言，指标达标意味着企业资产质量、经营能力、盈利水平达到市场化主体要求，能够畅通融资渠道、降低融资成本；对于地方政府而言，指标推动城投剥离公益职能，切断“政府债务-企业融资”的传导链条，有助于防范化解地方隐性债务风险；对于行业而言，指标将加速城投行业分化，优质城投将转型为城市运营商，弱资质城投则面临兼并或退出，推动行业向高质量发展转型。多地已明确要求2026年底完成城投转型与平台数量压减，“335指标”成为实现这一目标的核心抓手。  

（三）指标执行中的核心难点  

尽管“335指标”导向明确，但在实操过程中，城投企业仍面临诸多落地难点。一是区域分化明显，高风险省份非标融资大幅收缩，弱资质城投尤其是市县级城投，由于资源支持不足、市场化业务基础薄弱，指标达标难度较大；二是短期阵痛突出，剥离非经营性资产可能导致资产规模收缩，压缩非经营性收入可能影响短期现金流，转型期易出现利润下滑；三是口径界定模糊，上交所3号指引对“与政府相关联的企事业单位”范围未明确界定，市场存在严格、常见、宽松三种统计口径，导致指标核算存在差异；四是伪转型风险，部分城投通过短期资产注入、虚假贸易等方式规避指标约束，未实现经营模式的实质性转变。  

二、城投产业化转型“335指标”构建路径  

“335指标”的构建并非简单的“达标凑数”，而是一个系统性工程，需要结合城投企业的资源禀赋、区域产业特色，从资产、收入、利润三个维度协同发力，既要短期实现指标达标，更要长期培育可持续的市场化经营能力，避免“重形式、轻实质”的伪转型。  

（一）资产端：优化结构，剥离低效，注入优质经营性资产  

资产端是“335指标”构建的基础，核心是通过“剥离、整合、注入”三部曲，降低非经营性资产占比，提升资产运营效益，实现资产质量的根本性提升。  

1.全面梳理，精准剥离非经营性资产。首先，按照“公益属性、现金流、权属完整性”三个标准，对现有资产进行全面排查，明确非经营性资产清单，重点梳理存货中的代建项目投入、应收账款中的政府欠款、其他应收款中的关联方往来款等核心非标资产。其次，通过资产划转、委托管理、处置变现等方式，剥离无法产生现金流的纯公益资产，如市政道路、无偿划拨的公益设施等；对于政府性应收款项，积极与地方政府沟通，通过债务置换、分期回款等方式化解，降低回收风险。例如，山东荣成、广东湛江等城投通过剥离低效公益资产、盘活海域使用权等经营性资产，有效降低了非经营性资产占比。  

2.整合资源，注入优质经营性资产。在剥离低效资产的同时，积极争取地方政府支持，注入成熟的经营性资产，快速优化资产结构。重点聚焦与区域产业发展契合的资产类型，如园区资产、水务、供热、持有型物业、特许经营权等，这类资产具备稳定现金流，能够快速提升经营性资产占比。例如，山东省平度市城投在转型过程中，整合区域内优质产业资源和公共事业资源，注入市场化运营的园区资产，有效推动了非经营性资产占比达标。同时，要注重资产注入的合规性，确保注入资产权属清晰、定价公允，避免虚假资产注入。  

3.盘活存量，提升资产运营效益。对于现有经营性资产，通过市场化运营、专业化管理，提升资产回报率。例如，将代建产业园转为自营物业，将政府回款模式改为市场化租金收入；对闲置的持有型物业进行升级改造，通过招商运营提升出租率；依托特许经营权，开展市场化收费业务，增强资产现金流创造能力。同时，建立资产动态管理机制，定期评估资产质量，及时处置低效经营性资产，确保资产结构持续优化。  

（二）收入端：优化结构，拓展业务，培育市场化盈利增长点  

收入端是“335指标”构建的核心，关键是降低非经营性收入占比，培育具备可持续性的市场化主营业务，实现收入来源的多元化、市场化转型。  

1.压缩非经营性收入，规范业务边界。逐步减少政府代建、土地整理等非市场化业务规模，明确业务转型时间表，将非经营性收入占比逐步压缩至30%以下。对于保留的代建业务，按照市场化原则定价，明确回款机制，避免形成新的政府欠款；对于土地整理业务，逐步转型为市场化土地开发运营，提升业务盈利水平。同时，杜绝通过虚假贸易、关联交易等方式虚增收入，确保收入数据真实可靠。  

2.聚焦核心领域，拓展市场化业务。结合区域产业规划和自身资源禀赋，聚焦1-2个核心赛道，培育市场化主营业务，形成核心竞争力。重点可布局三大方向：一是城市运营类业务，如市场化园区运营、城市物业服务、停车场运营等，依托城市资源实现稳定盈利；二是产业培育类业务，围绕“双碳”、数字经济、新能源等国家战略，探索“城投+产投”模式，布局低空经济、人工智能、环保设备制造等战略性产业，形成产业链协同效应；三是民生服务类业务，如水务、供热、养老服务等，依托特许经营权实现稳定现金流。例如，东部某城投将业务重心从政府代建转向市场化园区运营，通过招商、物业服务、产业孵化等方式，实现了市场化收入占比大幅提升。  

3.强化业务协同，提升收入质量。推动现有业务与新增市场化业务的协同发展，形成“资源共享、优势互补”的业务格局。例如，依托园区运营业务，延伸开展供应链服务、企业孵化服务，提升收入附加值；结合民生服务业务，拓展增值服务，丰富收入来源。同时，加强业务合规管理，完善市场化定价机制，确保收入具备可持续性，避免过度依赖单一业务或单一客户。  

（三）利润端：强化造血，优化补贴，提升盈利独立性  

利润端是“335指标”构建的关键，核心是提升主营业务盈利能力，优化财政补贴结构，减少对政府“输血”的依赖，实现盈利模式的市场化转型。  

1.提升主营业务盈利水平，强化自身造血能力。聚焦核心市场化业务，通过优化运营管理、降低运营成本、提升服务质量，增强主营业务盈利能力。例如，加强成本管控，降低园区运营、民生服务等业务的运营成本；提升服务定价，根据市场需求和成本水平，合理调整收费标准；加大技术投入，提升业务数字化、智能化水平，提高运营效率。同时，建立市场化的绩效考核机制，将盈利指标纳入考核体系，激发员工积极性，推动盈利水平提升。  

2.优化财政补贴结构，推动补贴市场化转型。积极与地方政府沟通，调整财政补贴方式，将直接补贴逐步转为与产业培育、项目建设挂钩的专项补贴，明确补贴退坡计划，逐步降低财政补贴占净利润的比重。例如，争取政府对市场化产业项目的扶持补贴，用于产业培育和项目研发，而非单纯弥补企业亏损；将政府补贴与企业经营业绩挂钩，激励企业提升市场化经营能力。同时，规范补贴核算，严格按照会计准则处理财政补贴，确保利润数据真实反映企业经营状况。  

3.化解存量债务，降低财务成本。债务压力过大、财务成本过高，是制约城投盈利水平提升的重要因素。城投企业应结合自身债务情况，制定存量债务化解方案，通过债务置换、展期、重组等方式，优化债务结构，降低融资成本。例如，用好用足当前货币和金融支持政策，探索发行科创公司债、私募公司债、保险债权计划等，实现多元化融资；通过产业并购、引入战略投资者等方式，提升信用等级，降低融资成本。同时，强化债务风险防范，建立动态债务监控机制，避免新增隐性债务，确保企业财务稳健。  

（四）保障体系：完善治理，强化监管，确保指标落地  

“335指标”的顺利构建，离不开完善的保障体系，需从公司治理、人才建设、监管考核三个方面协同发力，为指标落地提供支撑。  

1.完善公司治理，建立市场化运营机制。按照现代企业制度要求，完善法人治理结构，明确股东会、董事会、监事会、经理层的职责边界，实现权责清晰、决策科学。推进市场化经营机制改革，完善市场化薪酬分配机制，支持符合条件的子公司开展中长期激励，探索超额利润分享机制，激发企业活力。同时，剥离政府融资职能，明确城投企业的市场化定位，确保企业自主经营、自负盈亏。  

2.加强人才建设，培育专业化运营团队。市场化转型离不开专业化人才支撑，城投企业应加大人才引育力度，引进具备市场化运营、产业投资、财务管理等能力的专业人才，优化人才结构。同时，加强内部培训，提升现有员工的市场化经营意识和专业能力，打造一支适应产业化转型需求的专业化团队。  

3.强化监管考核，建立动态监测机制。建立“335指标”动态监测体系，定期对指标完成情况进行核算、分析，及时发现问题并整改。将“335指标”纳入企业绩效考核体系，明确考核权重，将考核结果与薪酬分配、干部任免挂钩，倒逼指标落地。同时，主动接受监管部门、投资者的监督，规范信息披露，确保指标核算真实、合规，避免伪转型。 

城投企业产业化转型实践案例 

三、结语  

城投产业化转型“335指标”，是监管层推动城投回归企业本源、防范地方政府债务风险的重要抓手，也是城投实现可持续发展的必由之路。其核心价值不在于“达标”本身，而在于通过指标约束，倒逼城投企业优化资产结构、拓展市场化业务、提升盈利能力，实现从“融资工具”向“城市运营商”“产业服务商”的根本性转变。  

在指标构建过程中，城投企业需立足自身资源禀赋和区域产业特色，避免“一刀切”“重形式”的转型模式，既要通过短期的资产整合、业务调整实现指标达标，更要注重长期市场化能力的培育，构建可持续的盈利模式。同时，地方政府应加强政策支持，为城投转型提供资产注入、债务化解、政策扶持等保障，形成“企业主导、政府支持、市场运作”的转型格局。  

随着“335指标”监管力度的不断加大，城投行业将迎来新一轮分化与重构。唯有主动拥抱转型，以“335指标”为导向，持续优化资产、收入、利润结构，强化市场化经营能力，才能在行业变革中站稳脚跟，实现高质量发展，为新型城镇化建设和地方经济发展注入新的动力。