一、形势研判：产业升级已从“选择题”变为“必答题”  

当前，我国地方国有企业正处于发展转型的关键历史节点。从宏观层面看，“十五五”开局之年，国务院国资委明确提出战略性新兴产业增加值占比大幅提升的战略目标，要求地方国企在传统产业加快高端化、智能化、绿色化转型的同时，通过内生发展和整合并购加大新兴产业布局力度。这标志着产业升级已不再是地方国企可有可无的“选择题”，而是关乎生存与发展的“必答题”。  

从经营数据看，形势喜忧参半。2025年1至11月，全国国有企业营业总收入同比增长1.0%，但利润总额同比下降3.1%。资产负债率攀升至65.2%，同比上升0.3个百分点。更值得警惕的是，区县级国企亏损面已超过50%，资产总额接近全国25%却贡献了大量亏损。这些数字背后折射出一个核心命题：地方国企“大而不强”“广而不精”的结构性矛盾日益凸显，产业升级的紧迫性与现实能力的差距正在形成剪刀差。  

在这种背景下，地方政府和国资监管部门对地方国企产业升级的期望值不断走高。但必须清醒认识到，产业升级绝非简单的“开新赛道”或“上大项目”，而是一场涉及战略选择、资源配置、体制机制和组织能力的系统性变革。倘若不能准确把握深层矛盾，就难以找到真正有效的破局之道。  

二、深层矛盾：制约地方国企产业升级的四重结构性困局  

（一）战略矛盾：规划定位同质化与产业差异化需求之间的错位  

这是制约地方国企产业升级最基础也最隐蔽的矛盾。近年来，地方国企在布局战略性新兴产业时出现明显的“扎堆”现象，主要集中在新能源、节能环保、人工智能等热门领域，“跟跑”特征突出，产业引领作用不明显。有的地方甚至要求超过一半的实体国企将战略性新兴产业列为主业，存在“盲目铺摊子”倾向。  

专家在济宁市国资系统培训中指出，地方国企产业发展普遍面临“规划定位同质、投资决策滞后、招商引资内卷、运营能力欠缺”四大挑战。根源在于许多地方国企缺乏真正基于自身资源禀赋、产业基础和比较优势的差异化战略定位，习惯于“看兄弟省市怎么做就怎么做”“看上级文件鼓励什么就做什么”。一些地市国资平台业务同质、功能交叉，有限的资本和资源难以有效聚焦到省级确定的战略性新兴产业方向，顶层战略在“最后一公里”的传导效应有待增强。  

从区域经济学的视角审视，产业升级的本质是区域比较优势的再发现和再强化。当多数国企在同一赛道上“扎堆”竞争时，既加剧了资源错配，也削弱了区域产业分工的效率基础。  

（二）机制矛盾：行政化运作逻辑与市场化产业规律之间的张力  

地方国企脱胎于传统行政体制，其组织文化、决策流程和激励约束机制带有深刻的行政化烙印。这种运作逻辑与产业升级所需要的市场化判断、专业化能力和长期主义投入之间，存在难以弥合的张力。  

具体表现有三：一是决策机制“慢”。产业投资需要快速响应市场变化，但国企内部的层层报批、集体决策和严格的程序要求，往往导致项目错过最佳窗口期。二是人才机制“僵”。选人用人机制僵化，关键人才引进不畅，考核评价“指挥棒”未能精准聚焦实体培育与创新效能，激励手段单一，难以激发内生动力。三是容错机制“缺”。在创新领域的探索性失误难以获得制度性包容，“不敢投”成为普遍心态，限制了产业升级的试错空间。有学者形象地将其概括为国有资本“不敢投”、社会资本“不愿投”、研发团队“缺钱投”的“三重困境”。  

从企业制度经济学的角度看，产业升级是一项高度依赖企业家精神和技术创新的活动，需要灵活的组织形态和充分的风险激励。而地方国企行政化体制中“避责”倾向强于“尽责”倾向的激励结构，正是产业升级动能不足的制度根源。  

（三）能力矛盾：产业升级的高要求与核心能力短板之间的落差  

地方国企长期以基础设施建设和投融资功能为主，形成了较强的“融资平台”属性，在产业研判、投资算账、规划建设、选商招商和生态服务等核心能力建设上严重滞后。审计报告也印证了这一判断：产业同质化、资源分散低效、资产转固滞后、公司治理薄弱等问题在多地普遍存在。  

这种能力短板的集中体现是“重资产、轻运营”“重投资、轻管理”“重规模、轻效益”。大量地方国企虽然账面资产规模可观，但资产质量不高、运营效率低下、现金流生成能力薄弱。在产业升级过程中，这种能力落差表现得尤为突出：一方面，传统产业转型升级缺乏技术积累和管理升级的支撑；另一方面，进入新兴产业领域又缺乏产业研判能力和专业运营能力。  

更值得关注的是能力体系的系统性缺失。产业升级不是某一项能力的简单提升，而是产业研判、投资决策、项目管理、生态构建等能力的系统集成。当这些能力呈“散点式”缺失而非“补丁式”短板时，仅靠零敲碎打的改进难以产生实质性突破。  

（四）结构矛盾：存量资产负担重与增量投资约束紧之间的挤压  

地方国企普遍面临存量与增量的双重困境。从存量看，大量地方国企承担了地方政府的基础设施建设任务，资产结构中重资产、低流动性资产占比高，资产转固滞后，盘活困难。有案例显示，部分企业各级子公司中空壳企业、亏损企业合计占比高达46.49%。从增量看，高企的资产负债率（全国均值65.2%）和日益收紧的融资环境，严重压缩了国企投向新产业、新赛道的资本空间。  

这种“存量拖累增量、增量难以反哺存量”的恶性循环，构成了产业升级最现实的结构性约束。企业过度依赖传统融资平台，缺乏有竞争力的核心产业项目支撑，“脱虚向实”动能不足，转型升级步履缓慢。以区县级国企为例，亏损面超50%的背后，往往是债务负担沉重、产业造血能力薄弱的叠加困局。  

三、系统解决方案：构建“战略—机制—能力—资源”四维协同的升级框架  

针对上述深层矛盾，地方国企产业升级需要摆脱碎片化、运动式的应对思路，从战略、机制、能力和资源四个维度构建系统性的解决方案。  

（一）战略维度：以精准定位打破同质化困局  

产业升级的第一步不是“做什么”，而是“不做什么”。地方政府和国资监管部门应指导企业在编制“十五五”规划时，围绕国有资本“三个集中”——向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业集中、向公共服务和公益性领域集中、向前瞻性战略性新兴产业集中——进行差异化战略定位。  

具体而言，要推动企业摆脱“跟风”思维，结合城市能级、资源禀赋与产业链基础进行科学研判，确保产业方向既符合趋势又具备落地根植性。不同层级、不同区域的国企应形成错位分工：省级平台聚焦战略性和先导性产业，市县级平台深耕区域特色产业和本地优势产业链延伸，形成“省—市—县”三级联动的产业布局体系。  

同时，要坚决退出非主业、非优势领域，将有限资源集中到最能发挥比较优势的方向上。数据显示，2024年地方监管国企战略性新兴产业投资占比已达21.8%、营收占比达16.9%，但仍有巨大提升空间。“十五五”时期，这一比例需要持续攀升。  

（二）机制维度：以市场化改革破解体制性障碍  

机制层面的改革是产业升级的制度保障，核心是让国企的运作逻辑从“行政指令型”转向“市场驱动型”。  

第一，深化三项制度改革。全覆盖实施经理层任期制和契约化管理，严格落实管理人员末等调整和不胜任退出制度，打破“铁饭碗”“铁交椅”。广元市的实践表明，通过将工资总额预算由“增量预算”调整为“零基预算”，建立“双对标、双调控”机制，可以有效优化分配结构、激发内生动力。  

第二，健全创新容错机制。湖南省国资委启动的改革创新风险备案试点明确，企业在产学研协同创新、科技成果转化等工作中出现的探索性失误可予容错免责，切实解除“不敢投”的后顾之忧。这一做法值得各地推广。西部科学城高新区配套出台的《科技创新投资资金管理办法》明确容亏率上限，为国有资本参与早期科创投资提供了制度性保障。  

第三，完善考核评价体系。要改变短期指标过多、长期导向不足的现状，将科技创新、产业链培育等纳入考核体系，建立长周期考核机制。银川市精准开展“一企一策”经营业绩考核，员工与负责人绩效工资占比分别达到50%和60%，有效激发了发展活力。  

（三）能力维度：以系统化建设提升产业运营水平  

能力建设是产业升级最“硬核”的环节。地方国企应全面建立包含产业研判能力、投资算账能力、规划建设能力、选商招商能力、生态服务能力在内的产业发展核心能力体系。  

产业研判能力是能力体系的“大脑”。企业需要构建专业的产业研究团队，持续跟踪行业发展趋势、技术变革方向和竞争格局变化，为投资决策提供扎实的智力支撑。投资算账能力则要求国企重塑投资逻辑，从追求短期开发利润转向关注资产的长期运营效益，善用REITs等金融工具实现国有资本的优化配置与价值增值。  

运营能力是能力体系的“手脚”。国企需从空间提供者升级为产业合伙人，通过构建集成式服务平台，为入驻企业提供从融资、技术到人才、市场的全生命周期服务，形成良好的产业生态，从而提升资产收益与区域竞争力。  

在科技创新能力方面，地方国企要主动与高校、科研院所建立产学研合作机制。数据显示，重庆市属国企与50余所高校院所达成合作项目107个，多形式共建创新联合体33个，全国已有16个地方国资委建立研发投入产出评价制度。这些经验值得系统借鉴。  

（四）资源维度：以存量盘活和增量撬动实现资本优化配置  

资源层面的核心是做好“存量”与“增量”两篇文章。  

存量盘活方面，要大力推进“两非”（非主业、非优势）和“两资”（低效、无效资产）清理处置。上饶市通过“四个一批”精准施策，推动多家企业完成注销退出，及时止损挽损，回收资源聚焦主业发展。济源市9家区管国企整体呈现“多、散、小、弱”状况，通过“3+N”改革方案聚焦战略性重组和专业化整合，有效破解了结构性矛盾。银川市累计压减企业83户，国企内设机构压减25%，盘活沉睡10年的资产超19亿元。  

增量撬动方面，要善用基金等资本工具实现杠杆放大。湖南省国资委依托总规模达1200亿元的“5+N”国资基金体系，要求相关基金将不低于60%的比例投向战略性新兴产业，2025年1至9月已投资科技成果转化项目38个。地方国资系基金加速涌现，正成为打造高质量发展新引擎的重要力量。  

同时，各地要指导企业用好超长期特别国债、设备更新专项贷款等支持政策，谋划实施一批强链补链的重点项目，以有效投资拉动增长。2024年地方监管国有企业完成固定资产投资7万亿元，同比增长4.2%，这一力度需要保持，但更需要从“铺摊子”向“强链条”转变。  

四、保障机制：筑牢产业升级的制度根基  

系统方案的落地离不开强有力的制度保障。以下三个方面的机制建设尤为关键：  

一是规划引领机制。各地国资委要以编制“十五五”规划为契机，推动企业将产业升级目标细化到年度计划和考核体系中，形成“规划—计划—预算—考核—激励”的闭环管理。  

二是协同推进机制。国资委要与科技、发改、工信、财政等部门建立战略协同，推动资金、人才、技术、数据等创新要素向企业集聚。跨层级、跨部门的协同是打通政策“最后一公里”的关键。  

三是风险防控机制。在鼓励创新和开拓的同时，必须严守风险底线。严控资产负债率，严禁新增隐性债务，加强对投资项目的全过程监管，牢牢守住不发生系统性风险的底线。  

五、中企规划院观点  

作为长期深耕区域产业发展与国资国企改革领域的专业智库，中企规划院认为，地方国有企业的产业升级本质上是一场从“资源驱动”向“能力驱动”、从“规模扩张”向“价值创造”的深刻转型。在这场转型中，专业智库的角色正在从“旁观者”向“深度赋能者”演进。  

中企规划院在服务太原国投晋创谷项目的实践中深刻体会到，地方国企实现产业升级的关键，在于完成从“产业主导者”向“产业组织者”的角色升维。所谓“产业组织者”，不是直接下场参与项目投资建设，而是以平台搭建、资源整合、生态优化为核心抓手，从“管项目”转向“育生态”，全面激活区域产业的内生增长动力。专业智库以精准的产业研判和全国化的产业资源为核心输出，地方国企以本土空间载体、政策配套和属地服务为核心支撑，双方深度协同、同频发力，共同做实“产业组织者”角色，为科创项目落地成长构建全周期保障体系。  

展望“十五五”，中企规划院认为，地方国企产业升级应坚持三条基本原则：一是坚持差异化定位，避免同质化内卷，在区域比较优势中寻找不可替代的产业坐标；二是坚持系统化推进，不能寄望于“单兵突进”，而要战略、机制、能力、资源四维协同、整体跃升；三是坚持长期主义，产业培育非一日之功，需要耐心资本的持续灌溉和制度环境的持续优化。  

“十五五”时期，国有资本“三个集中”的深入推进、战略性新兴产业增加值占比的大幅提升、传统产业的高端化智能化绿色化转型，将为地方国企开辟前所未有的发展空间。但机遇永远留给有准备者。唯有深刻把握产业升级的内在规律，直面深层矛盾，构建系统解决方案，地方国企才能真正在新一轮产业变革中赢得主动、赢得未来。