站在“十四五”收官与“十五五”开局的历史交汇点，中国经济正处在从高速增长向高质量发展深度转型的关键跃升期。作为国民经济的顶梁柱和压舱石，国有企业承载着超越一般商业逻辑的特殊使命。面向十五五，国资国企改革已不再只是效率提升或管理优化，而是一场触及灵魂的功能重塑与战略重构。这既是应对外部环境不确定性的被动选择，也是中国式现代化进程中，探索公有制经济与市场经济深度融合的主动破局。  

一、底层逻辑之变：从保值增值到战略安全与产业引领  

要理解十五五国资国企改革的实践路径，首先得看清底层逻辑的转换。过去几十年，国企改革的核心主线是市场化，重点在于剥离社会职能、建立现代企业制度、提高资产证券化率，核心考核指标是国有资产保值增值。但进入新发展阶段，地缘政治博弈加剧、全球产业链重构、科技竞争白热化，单一的财务视角已不足以涵盖国资国企的使命。 

十五五期间，国资国企的底层逻辑将向战略安全与产业引领双轮驱动转型。  

其一，功能定位重塑：从经济人向国家使命承担者回归。国有企业不仅要算经济账，更要算政治账和战略账。在关系国家安全、国民经济命脉、国计民生以及战略性新兴产业的关键领域，国企必须成为国家意志的执行主体。这意味着，对于公益类、功能类国企，评价标准将发生根本性扭转：是否保障了产业链供应链的韧性与安全，是否在关键核心技术攻关中发挥了国家队的兜底作用，将成为比利润率更优先的考核指标。  

其二，资源配置逻辑重塑：从规模扩张向价值创造与生态构建转变。过去，国企习惯于通过资本运作扩大版图，追求世界500强的排名。但在十五五，单纯的规模效应已难以应对复杂挑战。资源配置的重点将从做大转向做强和做优，特别是强化在基础研究、卡脖子技术突破、新型基础设施等领域的长期资本、耐心资本投入。国企不再仅仅是市场竞争的参与者，更要成为产业链的链长，通过开放共享创新资源，带动上下游中小企业特别是专精特新企业共同发展，构建具有国际竞争力的产业生态。  

其三，治理逻辑重塑：从行政化管控向中国特色现代企业制度成熟定型迈进。如何在坚持党的领导这一根本原则下，实现董事会决策权、经理层经营权的有效制衡与高效协同，是十五五必须破解的难题。改革将更加注重权责法定与治理效能的统一，通过厘清党委（党组）、董事会、经理层的权责边界，将制度优势转化为治理效能。  

二、战略重构：三大核心维度的深度变革  

基于上述底层逻辑的变化，十五五国资国企的战略重构将围绕空间布局、科技创新、资本形态三个核心维度展开。  

维度一：空间布局的战略性调整——聚焦主业与优化进退  

当前，部分国企存在业务板块庞杂、核心主业不突出、在非主业领域过度挤占社会资源的问题。十五五期间，国有资本布局将迎来一次深度的外科手术式调整。  

进的聚焦：向四重领域集中。国有资本将进一步向重大战略、重大基础设施、重大科技攻关、重大风险防范领域集中。特别是在数字经济、人工智能、生物制造、商业航天、低空经济等新质生产力领域，国企要发挥引领者作用，承担起高风险、长周期的基础性研发投入，为全社会的技术创新提供公共产品。  

退的坚决：建立非主业退出机制。对于缺乏竞争优势、偏离主业定位、处于充分竞争领域且民营资本具备成熟运作能力的行业，国企应有序退出。有进有退、有所为有所不为将是十五五布局优化的核心原则。这种退出不是国有资产的流失，而是国有资本形态的转换，通过盘活存量资产，将腾挪出的资源投入到更具战略意义的领域。  

融的深化：央地协同与区域一体化。针对区域经济发展不平衡的问题，十五五将更加注重央地国企的协同。中央企业应发挥产业链龙头作用，深度融入地方经济发展，通过产业导入、技术溢出、人才交流，带动地方国企和民营经济发展。同时，在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等国家战略区域，探索跨行政区划的国资协同监管机制，打破区域壁垒，实现要素的自由流动。  

维度二：科技创新的体制性突破——从技术应用到原创策源  

科技创新是十五五国企改革的重中之重。过去，国企的创新更多集中在集成创新和引进消化吸收再创新。面对外部技术封锁，国企必须扛起原创技术策源地的大旗。  

构建容错机制，激发科研活力。科技创新特别是基础研究，具有高度的不确定性。现有国企考核体系中对国有资产流失的刚性约束，一定程度上抑制了科研人员的冒险精神。十五五必须建立区别于常规经营投资的科技创新考核体系，设立科研准备金，允许一定比例的技术探索失败，并建立免责机制。只有解开不敢投、怕失败的束缚，才能真正激发原始创新的活力。  

改革激励机制，让科学家名利双收。深化科技成果赋权改革，探索职务科技成果所有权或长期使用权归属科研人员，大幅提高科技成果转化收益分享比例。通过实施股权激励、分红激励、项目跟投等方式，让核心骨干人才的收入与其创造的科技价值深度绑定。  

打造开放创新生态。国企应改变闭门造车的研发模式，主动开放应用场景。十五五期间，应强制要求国企拿出一定比例的应用场景和数据资源，面向全社会的中小企业和创新团队开放，通过揭榜挂帅等方式，吸纳社会创新力量参与攻关。这种从内部研发向网络化创新的转变，是提升创新效能的关键。  

维度三：资本形态的进阶运作——从管资产到管资本的深化  

管资本的改革方向已提出多年，但在十五五，这一理念将进入实质性的深水区操作阶段。国资监管机构将真正从婆婆向老板转变，通过资本运作实现国有资本的流动与增值。  

国有资本投资、运营公司（两类公司）的实质化运作。虽然两类公司试点已开展多年，但很多仍存在穿新鞋走老路的问题。十五五期间，两类公司应真正获得董事会选人用人、重大决策、薪酬考核等关键权限。运营公司应成为专业的资本操盘手，通过基金运作、股权运作等方式，实现国有资本在战略性新兴产业的优化配置，通过以投带引，发挥国有资本的杠杆作用，撬动更多社会资本。  

专业化整合与资产证券化。针对同质化竞争严重、资源分散的领域，如检验检测、数据要素、新能源等，将推进更大范围的专业化整合，打造一批行业龙头企业。同时，充分利用多层次资本市场，推动优质资产上市。十五五的一个显著特征将是国企上市公司质量的全面提升，通过并购重组、分拆上市等方式，优化上市公司治理结构，提升市值管理水平，让资本市场成为国企改革的重要阵地。  

完善ESG体系。随着全球对可持续发展的重视，以及国内双碳目标的深入推进，ESG将成为衡量国企高质量发展的重要标尺。十五五期间，国资监管将建立完善的ESG评价体系，推动国企在绿色低碳转型、履行社会责任、完善公司治理方面走在前列。国企的估值逻辑也将发生改变，不仅要看财务盈利，还要看其社会价值和可持续发展能力。  

三、实践路径：破除深层次矛盾的四大攻坚  

理论逻辑与战略方向明确后，十五五国资国企改革的落地，必须在以下四大关键领域发起攻坚。  

深化分类改革，实施一企一策差异化监管  

目前虽然划分了商业一类、商业二类和公益类，但在实际监管中仍存在一刀切现象。十五五必须推动监管从分类走向分层与分业相结合的精细化模式。对于处于充分竞争领域的商业一类企业，应全面对标世界一流，在市场化选人用人、中长期激励上给予更大自主权；对于承担国家战略任务的商业二类企业，应建立与其战略任务相匹配的考核体系，允许其因承担政策性任务导致的利润损失在考核中予以合理剔除；对于公益类企业，应以成本控制、服务质量和社会满意度为核心考核指标，建立与财政补贴联动的长效机制。  

推进市场化经营机制走深走实  

三项制度改革喊了很多年，但在部分国企仍存在大锅饭回潮或形式化的问题。十五五的关键在于刚性兑现。经理层成员任期制和契约化管理要真正实现业绩升、薪酬升，业绩降、薪酬降，不能只升不降。要更大力度推行管理人员竞争上岗、末等调整和不胜任退出机制，将市场化选聘的比例大幅提升。同时，在符合条件的子企业层面，探索实施更加灵活多样的中长期激励，如超额利润分享、岗位分红、员工持股等，构建利益共同体。  

强化协同监管，构建大监督格局  

国资监管涉及纪检、审计、巡视、财政等多个部门，多头监管往往导致企业疲于应付、监管成本高企。十五五期间，应探索建立出资人监督与纪检监察、巡视审计等监督力量的贯通协同机制，实现信息共享、成果共用。在监管方式上，要大力推行数字化监管，建设国资国企在线监管系统，利用大数据、人工智能等技术手段，实现对企业投资、产权变动、财务风险等的实时动态监测，变事后追责为事中预警和事前引导。  

防范化解重大风险，筑牢安全底线  

随着经济增速放缓和外部环境复杂化，部分国企面临债务风险、投资风险、金融业务风险等多重挑战。十五五必须将风险防控置于前所未有的高度。要严控非主业投资和高负债率投资，坚决剥离金融板块中与主业无关、风险不可控的业务。建立健全覆盖全级次子企业的债务风险监测预警机制，特别是针对融资平台公司转型、房地产风险出清等关键环节，要制定切实可行的一企一策化债方案，确保不发生系统性风险。  

四、区域实践视角：因地制宜的差异化路径  

在遵循国家统一改革框架的前提下，不同区域的国资国企改革必须紧密结合本地资源禀赋和发展阶段，避免上下一般粗。  

在东部发达地区如长三角、大湾区，国资国企应聚焦科技创新引领和国际化竞争。重点探索在风险投资、硬科技孵化领域的容错机制，利用自贸区优势，探索跨境资本流动、数据跨境流动的国资监管新模式，打造具有全球竞争力的世界一流企业。  

在中部及成渝等新兴增长极，国资国企应聚焦产业承接与升级和枢纽经济。重点发挥国资在基础设施互联互通、现代物流体系建设中的作用，通过组建产业投资集团，承接东部产业转移，并推动本地传统制造业向高端化、智能化转型。  

在东北及西部老工业基地、资源型地区，国资国企改革是振兴的关键。重点在于解决历史遗留问题、盘活存量资产、推动传统资源型国企向绿色低碳转型。改革路径应更侧重于专业化整合、剥离企业办社会职能、以及利用混合所有制改革引入市场化基因，激发老国企的第二增长曲线。  

中企规划院认为，站在十五五的门槛上，国资国企改革已进入深水区和无人区。改革的成功与否，不再取决于是否复制了某种成熟的模板，而在于能否在坚持党的领导与遵循市场规律之间找到更具韧性的动态平衡点。未来的国企，应当是具有企业家精神的公共机构，既要有服务国家战略的定力，又要有应对市场变幻的活力。  

中企规划院进一步强调，未来的改革必须回归到人的维度。再先进的制度设计，最终都要依靠具有创新精神和担当意识的企业家去执行。如何在问责风暴与鼓励创新之间划出合理的红线，如何让国企高管既廉洁自律又敢闯敢干，是改革中最具挑战性也最具价值的命题。我们预测，在十五五中后期，随着两个毫不动摇体制机制的进一步完善，国企与民企将从此消彼长的零和博弈，加速走向共生共荣的生态协同。国资国企将通过功能的精准重塑与战略的主动重构，真正成为支撑中国式现代化行稳致远的坚实脊梁。