站在“十四五”规划收官与“十五五”规划谋划的交汇点上，中国国有企业改革正在迎来一场深刻而无声的范式转换。过去四十余年，国企改革的主线始终围绕着“做大做强”展开，规模、营收、资产总额、世界500强席位，这些显性指标构成了衡量改革成效的核心标尺。然而，当时间轴推进到“十五五”的门槛前，一个不容忽视的信号已经清晰浮现：以规模扩张为圭臬的传统发展模式正在落幕，功能重塑将成为下一阶段国企改革的核心命题。这场转向，并非简单的政策微调，而是对国企使命、角色与运作逻辑的深层重构，其影响之深远，将远超过往任何一轮改革。  

一、规模扩张的黄昏：为何旧模式难以为继？  

我们必须清醒地认识到，过去国企追求的规模扩张，在特定历史阶段有其必然性与合理性。在工业化和城镇化快速推进的时期，国企作为国家经济的“压舱石”，通过大规模投资、跨行业并购、产业链延伸，迅速构建起完整的工业体系，保障了能源、交通、通信等关键领域的安全供给，并在全球竞争中为中国赢得了“基建狂魔”“制造大国”的声誉。  

然而，任何增长模式都有其生命周期。当经济体量达到一定阈值，环境约束趋紧，要素成本上升，单纯依靠资产堆砌和规模扩张的增长模式，其边际效益正在急剧递减。这种模式的弊端，在当下的经济环境中已经暴露无遗。  

其一，资源配置的“虚胖”与低效。部分国企在过去十年间，通过高负债驱动的兼并重组，实现了资产的快速膨胀。但这种“大”往往伴随着“散”与“弱”。一些企业主业不清，盲目跨界进入房地产、金融等非主业领域，导致资源错配，核心竞争力被稀释。更有甚者，为了追求“世界一流”的排名，在缺乏协同效应的前提下进行“拉郎配”式重组，形成了“大而不强、全而不精”的庞然大物。这些企业的资产回报率、全员劳动生产率等效益指标，并未随着规模的扩张而同步提升，反而滋生了管理链条过长、决策效率低下等“大企业病”。  

其二，债务风险的不断累积。规模扩张离不开资金的支持。在过去的宽松货币周期中，国企凭借其信用优势，成为加杠杆的主力军。大量资金沉淀在基础设施、房地产和重化工业领域，形成了庞大的债务存量。随着地方政府隐性债务化解进入深水区，房地产市场供求关系发生重大变化，以及“一揽子化债方案”的推进，高杠杆支撑的规模扩张模式已经走到了尽头。任何试图通过继续放大资产负债表来“以时间换空间”的做法，都可能引致更大的系统性风险。在“十五五”期间，控杠杆、降风险将成为国企经营不可逾越的红线。  

其三，与地方财政的深度绑定陷阱。一个不容忽视的现象是，大量地方国企，尤其是城投类平台公司，其成长逻辑并非完全基于市场化竞争，而是深度嵌套在地方政府的投融资功能之中。它们是地方基建的“承建商”、土地开发的“操盘手”、隐性债务的“蓄水池”。这种“二财政”角色，使得国企的决策往往服从于地方短期增长目标，而非企业长期价值创造。当土地财政退潮，人口结构拐点出现，这种“以国企养财政、以财政保国企”的循环模式，其内在的脆弱性正在被无限放大。剥离政府融资职能，回归市场化运营，已是地方国企无法回避的“断奶”之痛。  

二、功能重塑的逻辑：从“做了什么”到“该做什么”  

“十五五”国企改革的核心，在于回答一个根本性问题：在中国式现代化的新语境下，国企究竟应该扮演什么角色？答案不再是简单的“做大”，而是精准的“做对”。功能重塑，意味着国企要从过去“无所不在、无所不能”的泛在式存在，转向聚焦核心使命、发挥独特功能的有限性存在。  

这种功能重塑，可以从三个维度进行解构：  

（一）在科技创新中，从“跟随者”转向“策源地”  

过去，国企的科技创新更多体现为“引进-消化-吸收-再创新”的跟随模式，在应用技术和规模化生产上具有优势，但在底层技术、基础研究和原创性成果上存在明显短板。面对日趋激烈的国际科技竞争，以及产业链“卡脖子”问题的现实威胁，“十五五”期间，国企必须扛起“新型举国体制”下科技创新主力军的重任。  

这不是一句口号，而是对国企经营逻辑的重构。它意味着，国企需要建立长期主义的投入机制，容忍不确定性，改革考核方式，从追求短期利润转向重视研发投入强度、发明专利数量、科技成果转化率等创新指标。特别是中央企业和地方龙头国企，应当成为原创技术“策源地”和现代产业链“链长”。这意味着，它们不仅要解决自身的技术瓶颈，更要通过开放创新平台、共享科研资源、牵头组建创新联合体，带动产业链上下游的中小企业共同突破技术壁垒。功能重塑，要求国企在商业利益与国家战略利益发生冲突时，具备主动担当的战略理性。  

（二）在产业布局中，从“全覆盖”转向“聚焦主责主业”  

“十五五”期间，国有资本的布局优化和结构调整将进入一个更坚决、更具操作性的阶段。核心思路是“有进有退”。“退”，就是要坚决退出不具备竞争优势、缺乏发展潜力的非主业、非优势业务，特别是要清理处置那些长期亏损、占用大量资源却毫无战略价值的“两非”（非主业、非优势）资产和“两资”（低效、无效）资产。这种“退”，并非退缩，而是为了将有限的资源集中于最需要国有资本发挥作用的战略安全、产业引领、国计民生、公共服务等领域。  

“进”，则是要向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向提供公共服务、应急能力建设和公益性等关系国计民生的重要行业集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。这意味着，在人工智能、生物制造、商业航天、新材料、新能源汽车等未来产业和战略性新兴产业，国企要扮演“长期资本”“耐心资本”和“战略资本”的角色，敢于投入、敢于布局，发挥逆周期调节作用，弥补市场失灵。  

（三）在治理机制中，从“行政化管控”转向“市场化经营”  

功能重塑，绝不意味着退回到行政命令式的计划经济老路。恰恰相反，要让国企更好地发挥功能，就必须让其治理机制更加符合市场规律。“十五五”期间，深化提升行动的核心突破口，在于真正落实董事会职权，实现经理层成员任期制和契约化管理的刚性兑现。  

国企改革有一个长期的痛点：如何平衡“政治逻辑”与“经济逻辑”？功能重塑给出了新解——通过清晰界定不同国企的功能分类，实行差异化管控。对于商业一类企业（处于充分竞争行业），应全面对标世界一流企业，实行更加灵活高效的市场化机制，甚至在某些领域探索国有相对控股、非公有资本参股的混合所有制改革，激发微观主体活力。对于商业二类企业和公益类企业，则要在保障功能发挥的前提下，探索建立符合其功能定位的核算体系、考核机制和价格补偿机制。真正的市场化，不是简单的私有化，而是在坚持公有制主体地位的前提下，让市场在资源配置中起决定性作用，同时更好发挥政府作用的制度创新。  

三、区域视角下的差异化路径：从“一刀切”到“因地制宜”  

功能重塑这一宏大叙事，在不同区域、不同层级的国企身上，其呈现方式和实施路径必然是千差万别的。中国地域辽阔，区域发展不平衡，国有经济的布局结构也呈现出鲜明的区域特征。“十五五”国企改革的成功，很大程度上取决于能否摒弃“一刀切”的政策思维，赋予地方因地制宜的改革自主权。  

对于东部沿海发达地区，国企改革应聚焦“引领”与“创新”。这些地区的国企，市场化程度相对较高，产业结构较为先进。其功能重塑的方向，应是集中力量布局战略性新兴产业，打造原创技术策源地。例如，长三角、珠三角的国企，应深度融入区域一体化战略，在集成电路、生物医药、高端装备等领域，通过资本运作和产业整合，构建具有国际竞争力的产业集群。同时，这些地区的国企应率先探索更为市场化的激励约束机制，如实施更加灵活的中长期激励、职业经理人制度等，成为国企市场化改革的“试验田”。  

对于中部地区和成渝等新兴增长极，国企改革应聚焦“枢纽”与“承接”。这些地区承东启西、连南接北，是产业转移的重要承接地，也是国内统一大市场的关键枢纽。其国企的功能重塑，应着力于提升基础设施互联互通水平，打造现代物流体系，同时在承接东部产业转移的过程中，通过混合所有制改革等方式，引入东部的资本、技术和管理经验，实现传统产业的升级改造。这类地区的国企，需要处理好“政府引导”与“市场主导”的关系，既要服务于区域战略落地，又要避免重新陷入大规模基建投资的债务陷阱。  

对于东北、西北等老工业基地和资源型地区，国企改革则面临“转型”与“重生”的艰巨任务。这些地区的国企，历史包袱重、所有制结构单一、市场化程度偏低。功能重塑的核心，绝非简单的“做大”，而是要通过深化三项制度改革（劳动、人事、分配），剥离企业办社会职能，化解历史遗留问题，让企业轻装上阵。同时，要依托当地的资源禀赋和产业基础，推动传统重化工业向绿色化、高端化转型，并积极培育接续替代产业。对于这些地区而言，国企改革与区域振兴是高度同构的，改革的成败直接关系到地方经济的基本盘和社会稳定。  

对于基层的县城投公司，功能重塑则是一场关乎生存的“大考”。过去，城投公司作为地方政府的“第二财政”，通过土地抵押和信用背书，深度参与了城市化的每一个环节。但在“十五五”时期，随着地方政府债务风险化解成为刚性任务，城投公司的传统模式已宣告终结。其功能重塑的方向，是向“城市综合运营商”或“产业投资服务商”转型。这意味着，它们需要剥离政府融资职能，理顺与政府的关系，通过盘活存量资产（如闲置的厂房、办公楼、停车场等），提升运营效率，从“建设者”转变为“服务者”和“经营者”。这是一场艰难但必须完成的“基因改造”，只有真正实现市场化转型，城投公司才能摆脱“借新还旧”的宿命，找到新的生存空间。  

四、改革深水区的挑战：如何确保功能重塑落地？  

方向已经明确，但通往目标的道路并不平坦。功能重塑作为一场触及灵魂的深层次变革，必然面临诸多现实挑战。  

挑战之一：考核指挥棒的重新校准。如果考核机制依然唯营收、唯规模、唯资产论英雄，那么国企管理者就难以摆脱“做大规模”的路径依赖。“十五五”期间，必须建立“一企一策”的分类考核体系。对于科技型企业，要大幅提高研发投入、科技成果转化、专利质量的权重；对于投资运营公司，要考核净资产收益率、资本回报率、战略性新兴产业投资比重；对于公益类企业，要重点考核成本控制、服务质量、安全保障水平。只有考核变了，行为才会真正转变。  

挑战之二：容错机制的建立与落地。科技创新和战略性新兴产业投资，具有高度的不确定性，失败风险极高。如果国企的审计、巡视、问责机制仍然是“一刀切”地追求保值增值，不允许任何投资损失，那么国企管理者就会倾向于“躺平”或“垒大户”，不敢涉足真正的前沿领域。“十五五”期间，亟需建立一套科学合理的容错纠错机制，明确履职界限，对符合规定、程序合规、勤勉尽责的投资失败，予以免责或减责。没有对失败的包容，就不可能有颠覆性的创新。  

挑战之三：央地关系的重塑与协同。许多中央企业在地方设有分支机构，地方国企也往往承担着服务中央战略的任务。在功能重塑的过程中，如何处理好央地之间的利益关系，形成发展合力，是一个重要课题。要防止出现中央企业过度下沉挤压地方国企生存空间，也要避免地方保护主义阻碍全国统一大市场的形成。理想的状态是，构建一种“央地协同”的新型关系，中央企业发挥产业链龙头作用，地方国企发挥区域资源整合优势，形成分工协作、优势互补的格局。  

挑战之四：人的问题与改革的韧性。改革说到底，是对利益格局的重新调整。功能重塑意味着一些传统的业务板块将被剥离，一些习惯于行政化思维的干部需要转变观念，一些依靠政府信用获得资源的“套利者”将失去空间。如何妥善安置分流人员，如何激发各级管理者的改革动力，如何打破“官本位”思想，建立真正的企业家精神，这些都是决定改革成败的关键细节。改革需要勇气，但更需要智慧，要在“动奶酪”的过程中，守住不发生社会风险的底线。  

中企规划院认为，“十五五”时期的国企改革，本质上是一场从“规模叙事”向“价值叙事”的深刻跃迁。过去我们习惯于用资产规模、营收总额来丈量国企的实力，但未来的评判标准，将转向其在国家战略中的不可替代性、在科技创新中的引领作用、在产业链安全中的保障能力以及在公共服务中的供给效率。这场转向的成败，关键在于能否建立起一套与功能定位相匹配的新型治理体系、考核机制和监管模式。  

中企规划院进一步指出，区域经济的协调发展将是检验改革成色的重要试金石。不同区域的国企，必须摒弃同质化竞争的老路，根据自身在“全国一盘棋”中的功能定位，走差异化、特色化的发展道路。东部国企要做“尖兵”，在科技自立自强上率先突破；中部国企要做“枢纽”，在畅通国内大循环中发挥节点作用；西部和东北国企要做“基石”，在维护国家能源安全、产业安全和生态安全上守住底线。唯有如此，国企改革才能真正服务于区域协调发展战略，为中国式现代化提供坚实支撑。  

最后，中企规划院强调，功能重塑绝非一朝一夕之功，它需要战略定力，更需要制度耐心。在“十五五”这个关键窗口期，我们必须以更大的决心和勇气，摆脱对规模扩张的路径依赖，回归国企的本源使命。只有当每一家国企都清晰地回答出“我为何而存在”“我的独特价值在哪里”时，这场改革的深层目标才算真正达成。告别规模扩张的喧嚣，迎接功能重塑的沉静，这不仅是国企的自我革命，更是中国经济迈向高质量发展的必经之路。