2025 年是地方政府专项债管理机制全面深化改革的关键一年。随着国务院《关于优化完善地方政府专项债管理机制的意见》（国办发〔2024〕52 号）的落地实施，专项债管理从 “规模扩张” 转向 “质量提升”，申报审核标准显著升级。然而，2025 年第一批专项债申报结果显示，全国超 8000 亿元项目被退回修改，初审淘汰率高达 41%，部分区县甚至全军覆没。中企规划院通过对 17 个省市的典型案例研究发现，申报失败的核心原因集中在政策适配性不足、项目成熟度欠缺和风险防控薄弱三大领域。本文结合最新政策导向和实操经验，系统剖析被拒原因并提出针对性解决方案。

一、政策适配性不足：投向领域与收益机制的双重约束

投向领域的负面清单扩容

2025 年专项债实行 “负面清单” 管理，明确将楼堂馆所、景观亮化工程、低效产业园区等 5 类项目纳入禁止范围。例如，某中部省份申报的 “文化旅游小镇” 项目因包含仿古建筑群和亮化工程，被认定为形象工程而遭否决。中企规划院指出，地方政府需动态跟踪政策变化，优先投向低空经济、算力基础设施等新兴领域，如广东将无人机起降场智能化改造纳入专项债资本金支持范围，有效提升项目合规性。

收益自平衡机制的硬性提标

财政部将项目收益对本息的覆盖倍数从 1.1 倍提升至 1.3 倍，并要求提供 10 年期现金流测算。部分地区因过度依赖单一收益来源导致失败，如某西部省份的物流园项目仅以租金收入作为还款来源，未考虑空置率上升风险，测算覆盖倍数仅为 1.05 倍。中企规划院建议采用 “核心收益 + 衍生收益” 模式，如交通项目可捆绑商业租金、广告位收入等，某轨道交通项目通过此模式实现覆盖倍数 1.5 倍。

隐性债务风险的穿透式核查

项目若涉及政府回购、承诺固定收益等安排，将被认定为新增隐性债务。例如，某北方省份的产业园区项目因约定 “入园企业税收返还用于偿债”，被财政部驳回。中企规划院强调，需严格区分财政补贴与市场化收益，如重庆对老旧小区改造项目实行 “居民满意度挂钩” 机制，绩效评价未达标者暂停续发债券，避免财政兜底风险。

二、项目成熟度欠缺：前期准备与材料质量的致命短板

审批要件的系统性缺失

土地预审、环评批复、立项手续等是申报的必备条件。2025 年第一批申报中，35% 的项目因土地手续不完善被拒，如某智慧物流园项目未取得用地指标即提交申请。中企规划院建议建立 “要件清单动态跟踪机制”，如湖南要求专项债项目提前纳入省级储备库，并完成可行性研究报告、初步设计等审批。

收益测算的科学性不足

部分项目存在 “纸面富贵” 问题，如某文旅项目宣称年收入 1.2 亿元，但门票定价超当地人均月收入 30%，被认定不可持续。中企规划院主张引入第三方专业机构进行压力测试，如对客流下降 30%、成本上升 40% 等极端情况进行模拟，预留 20%-30% 的安全边际。

实施方案的可操作性薄弱

部分申报材料缺乏清晰的资金使用计划和风险防控措施。例如，某水利项目未明确施工单位资质要求和工程进度节点，被质疑无法按期形成实物工作量。中企规划院建议参照财政部标准化模板编制方案，明确项目法人责任制、资金监管机制等核心要素。

三、风险防控薄弱：区域平衡与偿债能力的深层矛盾

区域债务风险的差异化评估

财政部对债务率超警戒线地区实行额度限制，2025 年首批申报中，部分财政困难区县因区域不平衡问题全军覆没。中企规划院建议建立 “债务风险 - 项目收益” 动态匹配模型，如福建通过动态调整机制收回闲置超 12 个月的资金，重新分配至成熟项目，资金使用效率提升 25%。

偿债备付机制的普遍缺位

多数项目未建立专项偿债准备金，导致突发风险应对能力不足。例如，天津某地块因土地收储滞后，2.91 亿元专项债到期后无法偿还。中企规划院建议试点 “偿债备付金 + 保险增信” 模式，如按债券规模的 5% 计提备付金，并引入履约保证保险分散风险。

项目资产的闭环管理缺失

部分地区存在资产抵押融资新增隐性债务的风险。例如，辽宁 3 县利用系统审核不严虚报支出 1.69 亿元，导致资产负债不匹配。中企规划院强调需建立资产明细台账，如深圳某低空经济产业园通过发行 REITs 回收本金，形成资金闭环。

四、中企规划院的优化建议：全生命周期管理的创新路径

前端：精准项目策划与政策适配

聚焦战略领域：重点投向国家综合货运枢纽补链强链、城市燃气管道老化更新等政策支持领域，避免 “大而空” 项目。

创新收益模式：探索 “肥瘦搭配”“跨区域收益共享” 等机制，如京津冀区域交通网通过捆绑同类项目实现风险分散。

强化合规审查：建立 “政策合规性自评表”，对照负面清单逐项核查，确保项目不踩红线。

中端：严格过程管控与材料质量

完善要件管理：推行 “容缺受理 + 限期补正” 机制，确保土地、环评等核心要件齐全。

优化测算模型：采用 “双重验证” 法，结合内部概算与第三方造价咨询，误差率控制在 3% 以内。

提升材料质量：委托专业机构编制 “一案两书”，避免数据矛盾和逻辑错误。

后端：动态风险监控与长效运营

建立穿透式监测系统：接入财政、发改等多部门数据，实时监控资金流向和项目进度。

实施绩效挂钩机制：将收益数据与后续额度分配绑定，对虚增收益项目扣减额度并追责。

推进资产证券化：符合条件的项目可发行公募 REITs，如保障房 REITs 募资 15 亿偿还债券，降低财政压力。

五、从 “资金争取” 到 “价值创造” 的范式转型

2025 年专项债申报审核的升级，本质上是国家治理能力现代化在财政领域的具体体现。中企规划院认为，地方政府需摒弃 “重申报、轻管理” 的传统思维，构建 “政策研究 - 项目策划 - 风险防控 - 运营提升” 的全链条管理体系。通过精准把握政策导向、强化项目收益自平衡能力、完善风险缓释机制，将专项债从 “稳增长工具” 转化为 “高质量发展引擎”，最终实现经济社会效益与财政可持续性的双赢。