地方政府专项债券作为落实积极财政政策的重要抓手，是拉动投资最直接、最有效的政策工具之一。近年来，专项债持续快速扩容，但随着经济运行效率走低、传统基建领域逐步饱和，专项债优质项目储备不足问题逐渐显现，债券违规使用、资金闲置等问题逐步凸显。深入分析项目储备不足的根源，探索项目储备和质效提升的有效路径，对于更好发挥专项债"强基础、补短板、惠民生、扩投资"的积极作用具有重要意义。  

一、项目储备不足的根源  

1.专债项目储备结构性矛盾  

当前地方专项债项目储备存在显著的结构性矛盾，主要体现在行业分布不均衡和区域发展不平衡两个维度。从行业分布来看，传统基建类项目依然是专项债资金的主力投向，市政建设和产业园区基础设施、棚户区改造、铁路、医疗卫生、农林水利等重点领域项目建设的专项债资金占全年规模超六成。这种过度依赖传统基建的格局与经济转型升级需求不相适应，新兴产业基础设施项目储备明显不足。  

区域分布失衡问题同样突出。财力雄厚与项目偏多的东部地区往往有更多的专项债结存限额，而财力薄弱与项目偏少的欠发达地区却几乎没有结存限额空间。同时，部分地区建设需求高但新增额度低，新增限额不足对区域经济发展产生一定制约，而部分区域项目储备不足、难以匹配新增额度，形成了资源错配的局面。  

土地储备专项债的区域分化更为明显。数据显示，经济、债务情况较好的地区公布的土地"收储"金额占比更高，7个专项债"自发自审"试点省份的"收储"金额占全国比重达56%。从城市能级看，三四线等低能级城市"收储"积极性更高，占比接近75%，反映出不同发展水平地区在项目储备能力上的巨大差异。这种结构性矛盾导致专项债资金难以有效配置到最需要的领域和地区，影响了整体使用效益。  

2.资金层面投入不足  

项目前期资金投入不足是制约专项债项目储备的重要瓶颈。专项债项目储备工作量大、环节繁琐，从项目策划、可行性研究到方案设计都需要大量的前期投入，但基层财政普遍面临收支矛盾，难以保障充足的项目前期经费。长沙县的实践表明，在土地征收拆迁和前期基建阶段，资金投入量大、见效慢，而专项债券资金用于征拆支出的限制和项目启动前期资金缺口的矛盾愈发突出。  

资金使用效率不高进一步加剧了投入不足的问题。部分项目因前期准备工作不充分，申请债券资金后无法及时开工，导致资金闲置。如某市2022年专项债券资金4000万元实际使用仅0.4万元，剩余3999.6万元结存在县财政局账户。这种闲置不仅造成资金浪费，也降低了专项债的整体效能。  

专项债撬动社会资本的能力不足也是资金层面的重要制约。2024年上半年约1400亿元专项债作资本金，占用于项目建设的新增专项债比重约9%，与政策允许的上限(25%)相比仍有较大提升空间。上半年1.49万亿新增专项债实际撬动基建投资约1.70万亿，杠杆效应不明显，未能充分发挥财政资金"四两拨千斤"的作用，限制了项目资金的总体供给能力。  

3.项目储备认知不足  

地方政府对专项债项目储备的认知不足和重视不够，是导致储备不足的思想根源。部分地区未提前谋划储备重点项目，等到额度分配下来才着手谋划实施项目，规划质量不高、缺乏前瞻性和整体性。这种"临时抱佛脚"的做法难以形成高质量的项目储备库。  

基层政府对专项债政策的专业理解存在欠缺。专项债发行涉及统筹财政、金融、工程项目等多领域专业知识，专业要求较高，但区县级基层还处于不断摸索状态，专业水平欠缺，对第三方咨询机构的依赖度较高。这种专业能力不足导致项目储备质量不高，难以满足专项债发行要求。  

重数量轻质量的倾向明显。有的地区为增加储备项目数量，将同类项目拆分立项申请专项债券，人为增加项目管理成本。发展改革部门及财政部门在审核债券项目入库时，片面追求项目数量，未考虑项目之间的关联性，导致项目储备"虚胖"，优质项目匮乏。这种认知偏差直接影响了项目储备的质量和效率。  

4.项目本身质量问题  

项目本身质量不高是制约专项债储备的核心因素。部分项目前期准备工作不充分，特别是新建项目前期手续办理不及时，受限于规划、设计、招投标、开工等审批备案手续办理时间长，导致项目无法及时开工。前期论证不够充分，申请债券资金后发现无法实施，影响债券资金发挥效益。  

收益测算不准确是项目质量的突出问题。虽然目前发行的专项债券均披露了项目成本收益平衡方案，但实际上收益难以覆盖成本现象仍然存在。专项债券项目的市场定位是自求平衡，项目收益缺口必然影响未来还款来源，增加地方政府债务风险。深圳市盐田区的审计报告显示，有专项债项目存在融资平衡方案数据测算不严谨、实施方案披露不准确不完整等问题。  

项目管理不规范进一步降低了项目质量。部分地区用纯公益性项目、商业性项目等申请使用专项债券资金，不符合债券资金投向要求。债券承销商在购买债券时，更多关注的是省级政府的信誉，而非项目的质量，导致"一案两书"未发挥其真实效用，推高了政府偿债风险和投资者投资风险。这些问题共同构成了项目质量的短板，制约了有效储备规模的扩大。  

5.外部政策与环境层面  

政策调整频繁和执行细则不明确给地方项目储备带来挑战。2025年国务院办公厅《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》对专项债投向领域、资本金范围等作出重大调整，实行投向领域"负面清单"管理和资本金范围"正面清单"管理。这种政策变化要求地方政府及时调整项目储备方向，但基层往往难以快速适应政策变化，导致项目储备滞后。  

经济环境变化对项目储备产生深刻影响。随着经济运行效率走低、传统基建领域逐步饱和，专项债优质项目储备不足问题逐渐显现。在经济下行压力加大的背景下，市场主体投资意愿降低，社会资本参与度不足，优质项目生成难度加大，进一步加剧了项目储备不足的困境。  

政策执行中的部门协调不畅也制约了项目储备效率。长沙县的实践表明，发改部门的建设项目库和财政部门的债务管理库两套系统并存，存在系统模块设计复杂、部分标准不统一、要素项目不完全一致、数据不能完全实时共享等问题，导致两部门信息不对称，上报结果、审核意见不一致。加之反馈意见往往缺乏详细说明，基层无法通过结果推断评审标准，难以复盘项目的成功经验或失败原因，影响了项目储备质量的提升。  

二、项目储备和质效提升的路径  

1.项目储备方面  

建立常态化项目储备机制是解决储备不足的基础性工作。应按照"常态储备、动态调整、滚动管理"的原则，提前谋划储备重点项目，改变"等额度、再谋划"的被动局面。国务院2025年新政提出建立"常态化申报、按季度审核"的项目申报审核机制，要求各地在每年10月底前完成下一年度项目的集中报送，并在次年分季度补充报送，这一机制应严格落实到位，形成项目储备的良性循环。  

优化项目储备结构是提升储备质量的关键。应顺应专项债政策导向，加大对新兴领域的项目储备力度。根据2025年政策要求，将信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等新兴产业基础设施，算力设备及辅助设备基础设施等纳入重点储备范围。同时，要合理控制传统基建项目占比，推动项目储备结构与经济转型升级需求相适应。  

完善区域均衡发展机制有助于缓解项目储备的区域失衡。政策应继续坚持额度分配正向激励原则，统筹考虑重大战略和重大项目支出需要，根据各地债务风险、财力状况、管理水平及项目资金需求等情况合理分配额度，确保向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜。对项目储备不足的欠发达地区，应加大指导支持力度，通过技术帮扶、专业培训等方式提升其项目生成能力。  

强化部门协同和信息共享是提升储备效率的制度保障。应打破发改、财政等部门的数据壁垒，推动建设项目库和债务管理库系统互联互通，统一项目储备标准和要素要求，实现数据实时共享。建立部门联席会议制度，定期研究解决项目储备中的问题，形成工作合力。完善项目储备反馈机制，对未通过审核的项目详细说明原因，帮助基层提升项目储备质量。  

2.项目质量提升方面  

健全项目前期论证机制是提升项目质量的基础。应严格落实专项债项目"一案两书"制度，研究制定专项债券项目实施方案标准化模板，依托信息系统统一项目实施方案要素和内容，减少中间环节和成本。简化财务报告和法律意见书，严格要求中介机构履职尽责做好项目资料审核工作，公平、公正、客观出具中介报告。对项目建设必要性、技术可行性、经济合理性、收益可持续性等进行全面深入论证，确保项目质量。  

强化收益测算管理是防范债务风险的关键。应建立科学的收益测算体系，确保项目收益能够覆盖债务本息。对专项债券对应的政府性基金收入和项目专项收入难以偿还本息的，应依法安排专项债项目财政补助资金，以及调度其他项目专项收入、项目单位资金和政府性基金预算收入等偿还，确保专项债实现省域内平衡。借鉴深圳市盐田区的教训，加强对收益测算的审计监督，防止数据测算不严谨、实施方案披露不准确不完整等问题。  

创新项目管理模式有助于提升项目实施质量。应积极开展专项债项目"自审自发"试点，下放专项债项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展试点，支持经济大省发挥挑大梁作用。打通在建项目续发专项债"绿色通道"，对已通过审核且需要续发专项债的在建项目，无需重新申报，经省级政府审核批准后可直接安排发行，加快项目建设进度。  

加强全过程监管是保障项目质量的重要手段。应加快完善专项债券资金监管机制，实行专户管理、专款专用，严防挤占、截留和挪用。地方各级财政部门要依託信息系统，对专项债券资金实施穿透式监管，动态掌握资金使用、项目运营、专项收入、资产等方面情况，将所有专项债券项目全部纳入信息系统覆盖范围。加大监督问责力度，对专项债资金闲置和违规使用等问题，建立问题台账，严格落实整改要求，对不符合发行要求但已发行的地区，在后续额度分配时予以扣减。  

建立专项债券偿债备付金制度是防范偿债风险的长效机制。应鼓励有条件的地方建立专项债券偿债备付金制度，特别是"自审自发"试点地区要加快建立。严格落实专项债项目主管部门和项目单位责任，抓好项目收入徵缴工作，保障偿债资金来源。对收入较好的项目，允许动态调整全生命周期和分年融资收益平衡方案，支持提前偿还债券本金，降低债务风险。  

地方专项债项目储备不足与质量问题，既是当前积极财政政策实施中的突出挑战，也是推动财政管理现代化的重要突破口。通过深入剖析问题根源，从项目储备机制、质量管控体系、政策协同效应等多维度入手，采取系统性改进措施，才能不断提升专项债项目储备质量和使用效益，更好发挥专项债在稳增长、惠民生、补短板中的重要作用，为高质量发展提供坚实支撑。