在当前城市发展从增量扩张转向存量提质的关键阶段，城市更新已成为各地政府推动高质量发展的重要抓手。然而，长期以来"见缝插针"式的碎片化改造模式，正面临着规划协同难、资金平衡难、效益发挥难等多重挑战。2025年作为"十五五"规划启动的关键年份，住建部明确提出"推动城市更新从碎片化改造向系统性更新转型"的政策导向，这要求地方政府必须重构项目谋划逻辑，建立全周期、多维度的更新体系。本文将从问题诊断、模式创新、实施路径三个层面，为地方政府提供从碎片化到系统性更新的转型解决方案。 

碎片化改造的四大核心痛点：问题诊断与机制溯源  

（一）规划碎片化："各自为战"导致系统失灵  

传统更新项目普遍存在"重单个项目、轻整体统筹"的谋划缺陷。据住建部调研显示，某二线城市2023年实施的127个更新项目中，有83个项目未与城市总体规划衔接，导致35个片区出现"道路拓宽却无停车场配套""建筑翻新但管网堵塞"等规划冲突问题。这种碎片化源于"条块分割"的管理体制——住建部门负责老旧小区改造、城管部门推进背街小巷整治、交通部门实施道路拓宽，各部门按照各自标准独立谋划项目，如某市在同一街区同步实施的立面改造与管线入地工程，因设计标准不统一，导致路面反复开挖，增加建设成本4000余万元。  

空间规划的碎片化还体现在"重地上、轻地下"的失衡。多数城市更新项目将70%以上资金投入地面建筑改造，而地下管网、综合管廊等"隐形工程"投入不足30%。北京某区2022年改造的20个老旧小区中，仅3个同步实施了雨污分流改造，次年雨季有17个小区出现内涝，不得不追加2.3亿元进行二次改造。这种"头痛医头、脚痛医脚"的谋划模式，造成更新项目"短期好看、长期难用"的尴尬局面。  

（二）资金碎片化："撒胡椒面"式投入效益低下  

传统更新资金配置存在严重的"碎片化"特征，表现为三个失衡：一是中央、省、市三级财政资金各自设置申报条件，地方政府为争取资金不得不拆分项目，如某县将一个完整的片区更新项目拆分为5个单项工程，分别申报不同部门资金，导致管理成本增加15%；二是资金使用"重硬件、轻软件"，60%以上资金用于建筑改造等可见工程，而社区治理、产业导入等软性投入不足10%，上海某历史文化街区改造后因缺乏运营资金，30%的活化空间重新闲置；三是社会资本参与碎片化，多数项目仅通过单一渠道引入资本，如仅靠银行贷款或仅靠政府补贴，未能形成资金合力，深圳某旧工业区改造项目因过度依赖开发贷，在房地产调控后资金链断裂，成为"半拉子"工程。  

资金碎片化还导致"重投入、轻产出"的低效循环。据财政部绩效评价数据显示，2023年全国城市更新项目中，有43%的项目未建立资金回收机制，31%的项目运营收益不足以覆盖维护成本。某省会城市投入8亿元改造的商业街，因缺乏业态规划，开业一年后商户空置率达40%，年运营收益不足1200万元，仅为维护成本的30%。  

（三）治理碎片化：多元主体协同机制缺失  

传统更新项目普遍存在"政府单打独斗"的治理困境。在决策环节，居民参与往往流于形式，某直辖市调查显示，85%的更新项目在规划阶段仅通过张贴公告征求意见，实际居民参与率不足15%，导致70%的改造内容与居民需求不符；在实施环节，缺乏企业、社会组织等多元主体的协同机制，广州某城中村改造因未提前与租赁商户沟通，改造期间引发群体性事件；在运营环节，政府、业主、物业公司职责不清，北京某更新后的社区因物业费收取标准争议，导致管理陷入瘫痪。  

治理碎片化还体现在"重建设、轻管理"的脱节。多数城市更新项目将工期作为首要考核指标，而对后续管理缺乏制度设计。杭州某老旧小区改造时，因未明确电梯维护责任主体，投入使用3年后，23部电梯中有18部因维修资金缺失停止运行。这种"重建轻管"的模式，使得更新项目的长期效益大打折扣。  

（四）效益碎片化：短期改善与长期发展脱节  

碎片化改造往往聚焦单一目标，难以实现综合效益提升。在经济效益方面，过度追求房地产开发收益，导致产业空间被挤压，深圳某区更新项目中住宅开发占比达75%，产业配套仅占12%，造成"职住失衡"；在社会效益方面，缺乏对弱势群体的关注，某省会城市在旧改中拆除大量低价租赁住房，导致1.2万低收入群体被迫外迁；在生态效益方面，片面追求景观美化，如某海滨城市在更新中大面积硬化海岸带，导致红树林湿地减少30%，海岸生态系统受损。  

效益碎片化还表现为"近利化"倾向。许多城市为追求短期政绩，优先实施主干道沿线、领导挂点片区的更新项目，而对城市腹地、问题复杂区域则长期忽视。某中部城市2018-2023年实施的更新项目中，70%分布在城市形象展示区，而老旧工业区、城中村等急需更新区域仅占30%，导致城市发展不均衡问题加剧。  

系统性更新的三大转型逻辑：理念重构与模式创新  

（一）空间逻辑：从"项目思维"到"单元思维"的转变  

系统性更新的核心是建立"更新单元"规划模式。深圳2024年出台的《城市更新单元规划标准与准则》明确规定，更新单元规模不得小于5公顷，需统筹考虑"居住、就业、服务、生态"四大功能。以深圳南头古城更新为例，将13公顷的旧城区作为一个更新单元，统筹实施建筑保护、业态升级、交通优化、环境美化四大工程，通过"绣花式"更新，既保留了78处历史建筑，又引入文化创意、特色商业等新业态，使片区年产值从改造前的3亿元增长至15亿元，同时实现原住民保留率达65%。  

"更新单元"模式需把握三个规划要点：一是空间整合，将分散的地块、项目整合开发，如成都锦江公园更新单元整合了沿岸12个碎片化项目，形成22公里连续的滨水空间；二是功能混合，每个更新单元需配置不低于总建筑面积15%的公共服务设施，广州天河智慧城更新单元规划了"产业研发+人才公寓+商业配套+社区服务"的复合功能；三是立体开发，鼓励地下空间、空中连廊等立体利用，新加坡女皇镇更新单元通过地下三层商业、地面公园、空中步行系统的立体开发，使土地利用率提升3倍。  

（二）资金逻辑：从"政府主导"到"资本闭环"的转变  

系统性更新需要构建多元化、可持续的资金机制。2025年财政部试点的"城市更新资金池"制度，要求更新单元必须建立"投-建-管-退"的资金闭环。以上海普陀区真如副中心更新项目为例，创新采用"土地弹性出让+产业税收反哺"模式，政府以低于市场价30%的价格出让土地，但要求开发商自持40%物业并引入总部企业，通过未来10年的税收分成实现资金平衡，该项目吸引社会资本120亿元，政府无需额外投入财政资金。  

资金闭环机制需重点创新三类工具：一是"空间换资金"，深圳前海更新单元通过将部分公共服务设施建筑面积纳入开发商可售面积，激励企业参与公共设施建设；二是"时间换空间"，杭州未来科技城更新项目采用"长期租赁+分期支付"模式，降低企业初期投入压力；三是"资产证券化"，北京CBD更新项目将写字楼、商场等经营性资产打包发行REITs，募集资金再投入新的更新项目，形成资金循环。据测算，采用资金闭环机制的更新单元，政府财政资金占比可从传统模式的60%降至30%以下。  

（三）治理逻辑：从"行政推动"到"多元共治"的转变  

系统性更新的关键是构建"政府引导、市场运作、公众参与"的治理体系。成都2024年推行的"更新合伙人"制度，在更新单元中引入政府、企业、居民、专家等多元主体组成治理联盟。以成都玉林西路更新为例，成立由街道办、规划专家、商户代表、居民代表组成的"更新委员会"，负责项目策划、方案审议、监督实施，其中居民代表占比达40%，该项目通过"委员会+专业机构"的治理模式，使居民满意度达96%，项目落地效率提升50%。  

多元共治机制需建立三个平台：一是决策平台，如深圳的"城市更新公众参与委员会"，对更新单元规划拥有实质审议权；二是协调平台，上海设立"更新矛盾调解中心"，2024年成功调解更新纠纷376起；三是监督平台，广州开发"更新项目阳光监督系统"，实现项目进度、资金使用等信息全程公开。这种治理模式将传统的"政府指令式"更新，转变为"协商共识式"更新，有效降低了实施阻力。  

系统性更新的实施路径：从理念到落地的操作框架  

（一）规划统筹：构建"三级联动"的更新体系  

地方政府需建立"总体规划-单元规划-项目设计"的三级规划体系。在总体规划层面，北京2024年编制的《城市更新总体规划》，划定了102个更新单元，明确每个单元的更新目标、功能定位和实施时序；在单元规划层面，上海要求每个更新单元编制"空间规划+产业规划+资金规划"三位一体的实施方案；在项目设计层面，深圳推行"建筑师负责制"，由首席建筑师统筹协调各专业设计，确保规划落地。  

规划统筹需特别注意"三个衔接"：一是与国土空间规划衔接，将更新单元纳入"一张图"管理，避免规划冲突；二是与产业规划衔接，每个更新单元需明确主导产业方向，如苏州工业园更新单元重点发展生物医药、纳米技术等产业；三是与交通、市政等专项规划衔接，成都要求更新单元必须同步完成交通影响评价、市政承载力评估，确保基础设施配套到位。  

（二）资金整合：打造"多渠合一"的融资平台  

地方政府应设立专门的城市更新融资平台，整合各类资金资源。广州城投集团设立的城市更新投资基金，采用"财政资金+银行理财+保险资金"的组合融资模式，总规模达800亿元，已支持23个更新单元建设。资金整合需把握四个要点：一是建立资金池，将分散在各部门的更新资金统一归集，如杭州将住建、交通、生态等部门的更新资金纳入"城市更新资金池"，统筹使用；二是创新融资工具，发行"更新主题债券"，深圳2025年拟发行500亿元"城市更新+低碳"专项债券，支持绿色更新项目；三是引入社会资本，通过PPP、BOT等模式，如郑州某更新单元通过"社会资本建设+政府购买服务"模式，减少财政投入60%；四是建立收益共享机制，明确政府与社会资本的收益分配比例，如西安某更新项目约定社会资本优先获得8%的收益，超额部分按6:4分成。  

（三）治理创新：建立"全周期"的协同机制  

系统性更新需要构建覆盖规划、建设、运营全周期的协同机制。在规划阶段，推行"共识规划"模式，南京某更新单元通过12轮居民议事会，使规划方案通过率达92%；在建设阶段，采用"EPC+O"（设计-施工-运营）总承包模式，武汉某更新项目由一家企业负责全流程实施，使建设周期缩短30%；在运营阶段，建立"多方共治"机制，北京某更新社区成立由居委会、物业公司、业主代表组成的"运营委员会"，负责社区管理。  

治理创新需特别强化"两个环节"：一是前期协商，建立"更新意愿征询"制度，规定更新单元启动需经80%以上产权人同意；二是后期评估，引入第三方机构开展"更新效能评估"，深圳对评估优秀的更新单元，在下一轮资金安排中给予20%的奖励。这种全周期治理机制，确保了更新项目的可持续性。  

（四）技术赋能：构建"数字孪生"的管理平台  

利用数字化技术提升更新项目谋划水平。成都开发的"城市更新数字孪生平台"，整合了城市建筑、管线、人口等120类数据，可模拟不同更新方案的效果。技术赋能需重点建设三个系统：一是更新潜力评估系统，通过大数据分析识别急需更新的区域，如深圳利用大数据识别出132个高风险内涝片区作为优先更新对象；二是方案比选系统，通过三维模拟比较不同方案的经济、社会、生态效益，苏州某更新单元通过方案比选，使公共服务设施覆盖率从65%提升至85%；三是项目管理系统，实现从立项到运营的全流程数字化管理，杭州某更新项目通过数字化管理，使工程变更率降低40%，成本节约15%。  

实施保障：构建系统性更新的制度环境  

（一）政策保障：完善更新法规体系  

地方政府需加快制定城市更新条例，明确更新单元的定义、范围、程序等。深圳2024年出台的《城市更新条例》，首次在法律层面确立了更新单元制度，规定更新单元内土地可以整合开发、规划指标可以统筹使用。同时需配套制定更新单元规划编制办法、资金管理办法等细则，形成完整的政策体系。  

（二）机制保障：建立跨部门协调机制  

成立由市长牵头的城市更新工作领导小组，统筹发改、住建、财政、规划等部门力量。上海建立的"城市更新联席会议"制度，由分管副市长每月主持会议，协调解决跨部门问题，2024年共解决各类矛盾176个。同时可设立专门的城市更新管理机构，如广州城市更新局，负责更新项目的统一管理。  

（三）能力保障：提升专业谋划水平  

加强政府部门的更新谋划能力建设，可采取三种方式：一是引进专业人才，深圳城市更新局配备规划、经济、金融等专业人才占比达75%；二是开展专题培训，住建部2025年计划培训1万名城市更新专业人才；三是购买专业服务，委托咨询机构开展更新单元谋划，如成都某更新单元通过专业咨询，使资金平衡方案优化后，社会资本参与度提升60%。  

从碎片化改造到系统性更新，不仅是更新模式的转变，更是城市治理理念的革新。在"十五五"规划即将启动的关键时期，地方政府需以系统思维谋划更新项目，以创新机制整合各类资源，在保护与发展、政府与市场、短期与长期的平衡中，走出一条符合中国特色的城市更新之路。那些真正以人民为中心、以系统为方法、以可持续为目标的更新项目，终将成为城市高质量发展的坚实基石，为人民群众创造更加美好的生活环境。