一、总体思路：政府角色重构与市场动能激活  

在财政资源有限背景下，县域发展需从“直接投入者”转向“平台搭建者”与“规则设计者”，通过制度创新、资源整合和政策引导，撬动社会资本、技术、人才等要素向县域集聚，形成“政府引导、市场主导、社会参与”的可持续发展模式。  

二、核心策略与行动框架  

1.产业升级：从“政策补贴”到“价值共创”  

模式创新：  

“资源+市场”双轮驱动招商：  

场景开放招商：将智慧城市、文旅开发、环卫一体化等项目打包为特许经营权（如BOT、ROT模式），引入社会资本“投资-建设-运营-移交”，政府零投入获取长期公共服务。  

资源捆绑招商：以矿产、土地、数据等资源使用权置换产业投资。例如，将石英砂采矿权与高端玻璃生产线建设绑定，吸引龙头企业落地。  

以商招商：设立“龙头企业引荐奖”，鼓励现有企业引入上下游配套，形成产业集群。  

企业扶持精准化：  

“对赌式”奖励基金：设定营收或税收目标，达标后给予一次性奖励，避免无效补贴。  

风险共担资金池：政府出资500万设立信贷风险补偿资金池，银行按10倍比例放贷，撬动5000万金融资源支持中小微企业。  

2.城市建设：从“政府包揽”到“多元共建”  

城市更新“ROT模式”：  

老旧小区改造：将改造项目与停车位、充电桩、广告位等特许经营权打包，引入社会资本运营。  

闲置资产盘活：以“零租金”或低价出租国有闲置资产（如旧厂房、学校），要求投资方按规划升级业态（如文创园、康养中心），政府获取税收和就业增量。  

公共服务“F+EPC+O模式”：  

新建学校/医院：企业负责融资、设计、施工及长期运营（如物业、食堂），政府按服务效果付费，缓解当期财政压力。  

3.乡村振兴：从“外部输血”到“内生造血”  

村民主体性激活：  

“以工代赈”：农村水利、道路等工程优先由村民劳务合作社承建，政府支付劳务报酬，直接增加农民收入。  

“积分制”治理：设立文明积分，村民参与环境整治、集体劳动可兑换生活用品，低成本激发自治活力。  

集体经济“三变改革”：  

村企合作开发：以集体建设用地、闲置农房和财政资金入股，与文旅企业合作开发民宿集群，村民获取租金、股金和工资收入。  

4.资金筹措：从“被动等待”到“主动创收”  

财政资金高效化：  

零基预算：每年重新评估项目必要性，砍掉低效支出，聚焦“三保”（保民生、保工资、保运转）。  

国有资产盘活：清查闲置门面、土地、设备，通过出租、入股等方式变现。  

政策资源争取：  

“争资争项”专班：研究中央和省级政策导向，包装符合要求的项目，常态化对接上级部门，争取专项转移支付和试点示范政策。  

三、政府角色转型：三大定位升级  

1.从“划桨者”到“掌舵人”：  

制定产业规划、监管规则，减少直接干预，通过“负面清单”管理市场行为。  

2.从“出资人”到“引路人”：  

以优质项目、稳定预期和高效营商环境吸引社会资本，降低投资不确定性。  

3.从“管理者”到“服务者”：  

优化政务服务流程，建立企业诉求快速响应机制，保护市场主体合法权益。  

四、保障机制：构建可持续生态  

政策信用体系：通过立法或协议固化政府承诺，增强社会资本投资信心。  

数字化治理平台：搭建县域资源、项目、资本对接平台，实现信息透明与精准匹配。  

绩效评估机制：对招商项目、资金使用等设立量化指标，定期公开结果，倒逼效率提升。  

五、总结：没钱也能干事的核心逻辑  

县域发展的关键在于降低市场交易成本，通过制度创新和政策设计，让社会资本看到“即使政府不直接给钱，投资也能盈利”的确定性。政府需以“可信承诺”换取市场信任，最终形成“政策撬动资本、资本激活资源、资源反哺政策”的良性循环。  

中企规划院建议：县域“十五五”发展需以“有限资金+无限市场”为突破口，通过角色转型、模式创新和生态构建，实现财政紧约束下的高质量突围。