当前，中国经济正经历从高速增长向高质量发展的深刻变革，而“十五五”时期正是这一转型的攻坚阶段。国有企业，特别是中央企业，作为国民经济的“顶梁柱”和“压舱石”，其在产业转型中的成败直接关系到中国式现代化的全局。  

站在2026年这一关键节点回望，国企改革三年行动与随后的改革深化提升行动已主体收官，国资央企在战略性重组、科技创新等领域取得了突破性进展。数据显示，三年来中央企业牵头建设97个原创技术策源地，研发经费投入累计超过5万亿元，新兴产业投资年均增速超过20%。然而，光鲜的数据背后，深层次的体制机制障碍依然顽固。正如中国社会科学院学者所指出的，国有企业在引领原创性技术创新、构建现代化产业体系方面虽具独特优势，但其体制机制仍面临治理现代化水平较低、创新激励和容错机制缺失、生态协同不畅、人才结构错配等制约。  

本文从区域经济与产业经济学的视角，穿透表象，深入剖析国央企在产业转型中面临的结构性难点，并探寻切实可行的破局路径。  

一、国央企产业转型的理论逻辑与现实意义  

1.1新质生产力：转型的时代坐标  

理解国央企当下的转型，必须将其置于“新质生产力”这一核心概念的光谱之下。新质生产力以科技创新为驱动力，以高端化、智能化、绿色化为主要特征，其形成绝非简单的技术升级，而是涉及生产力要素、生产关系重塑的系统工程。  

从经济学理论看，Romer的内生增长理论早已揭示，知识具有溢出效应，技术创新是知识积累的核心。国有企业因其在能源、通信、交通等关键领域的主导地位，不仅具备推动颠覆性创新的知识基础，更能通过承担知识溢出成本，弥补市场在基础研究与共性技术供给上的不足。换言之，国央企必须成为原创技术的“策源地”，这是其所有制属性与国家战略赋予的天然使命。  

1.2从“管资产”到“管功能”的认知跃迁  

过去很长一段时间，评价国企成功与否的标准往往聚焦于营收规模、利润水平和世界500强排名。然而，“十五五”规划的顶层设计正在重塑这一认知。国务院国资委明确提出，要推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业集中，向关系国计民生的公共服务领域集中，向前瞻性战略性新兴产业集中。  

这意味着，国央企的产业转型已不再是单纯的“做大体量”，而是“做强功能”。在关键时刻能否顶得上？在“卡脖子”领域能否拿得出？在战略性新兴产业能否叫得响？这些正在成为新的评判标尺。这种从“规模扩张”到“功能重塑”的转变，是理解当前国央企转型困境与出路的逻辑起点。  

二、结构性难点：冰山下的深水区  

尽管顶层设计日益清晰，改革成效有目共睹，但当我们将目光投向转型一线时，一系列结构性难题依然横亘在前。  

2.1制度惯性：考核机制与长期主义的冲突  

最核心的痛点在于考核机制。原始创新具有典型的投入大、周期长、风险高特征，这与国有企业传统的年度利润考核机制存在内在张力。在任期制和年度考核的压力下，企业管理者往往会本能地选择技术引进、模仿创新等“短平快”的路径，而对需要十年磨一剑的基础研究望而却步。  

有学者将其总结为“创新激励和容错机制缺失”。国有企业不仅要承担经济责任，还要兼顾政治责任与社会责任，但在实际操作层面，当创新失败可能触发审计问责时，“求稳”便成为理性选择。这种“容错难”的困境，使得国企在面对颠覆性技术变革时，行动往往滞后于市场化的科技企业。  

2.2布局错位：传统赛道拥挤，新兴赛道缺位  

从产业布局看，国有经济存在典型的“散而不聚”结构性矛盾。一方面，在部分充分竞争领域，国有资本与民营资本同质化竞争，并未形成显著的效率优势；另一方面，在需要发挥控制力的关键领域，资本集中度又显不足。  

更为突出的问题是，国有企业在战略性新兴产业中的布局相对滞后。据统计，2022年科技研究和服务产业在国有资产总量中的占比尚不足2%。而在人工智能、量子信息、生物制造等前沿赛道，尽管央企近年来的投资增速可观，但相较于国际科技巨头和头部民企，其技术积累、人才密度和市场反应速度仍有差距。  

从区域经济角度看，各地国央企在新兴产业的布局还出现了新的隐忧：在某些热门领域存在“新兴重复建设”的苗头，各地一哄而上布局新能源、低空经济，而在更关键的“卡脖子”环节，却又存在“链条不全”的问题。这种布局的结构性错位，若不及时校正，将导致新一轮的产能过剩与资源浪费。  

2.3体制藩篱：决策链条与市场敏捷的悖论  

在瞬息万变的科技竞争中，速度往往决定生死。然而，国有企业的决策机制依然带有明显的行政化色彩。一些企业决策链条过长，从项目酝酿到最终落地，往往需要经过层层审批，待到决策做出，市场窗口期可能已经关闭。  

这种“慢决策”与市场要求的“快反应”形成了尖锐矛盾。尤其在新兴产业领域，技术路线尚未收敛，商业模式还在探索，需要的是敏捷试错、快速迭代。而国企传统的项目管理模式和合规审查流程，很难适应这种高度不确定性的创新活动。正如国务院国资委研究中心的研究所指出的，一些国有企业的组织架构和管理模式还不能很好地匹配技术变革和市场需求，亟需形成更加符合科研规律的柔性化管理机制。  

2.4协同失灵：创新链与产业链的“两张皮”  

国企在科技创新中投入巨大，但科技成果向现实生产力转化的通道并不顺畅。症结在于，技术研发与市场需求之间的链接机制不够健全。  

一方面，国企内部的科研院所以及与高校、科研院所的合作，往往侧重于技术指标的突破，而对市场需求、成本控制、工艺可量产性关注不足；另一方面，产学研融合中利益共享、风险共担的机制尚未真正形成。概念验证平台、中试平台的建设仍处于初期探索阶段，缺乏成熟的第三方科研服务中介。  

这就导致了“创新链”与“产业链”的脱节：实验室里的技术很先进，但难以转化为有竞争力的产品；企业在产业升级中急需的技术，科研端又无法精准供给。作为产业链“链长”的国企，尚未完全发挥出牵引技术迭代与产业升级的应有作用。  

2.5人才困局：激励不足与结构错配  

人才是第一资源，但国企在高端创新人才的吸引和留存方面面临严峻挑战。与市场化科技企业相比，国企的薪酬激励手段相对单一，股权、期权、分红等中长期激励措施的应用还不够广泛。对于顶尖的科研人员而言，不仅要面对收入的天花板，还要应对繁杂的行政事务和层级化的管理文化。  

更值得关注的是人才结构的错配。一些国企在传统产业领域人才富集，但在人工智能、大数据、新材料等新兴领域的人才储备严重不足。即使引进了高端人才，现有的评价体系和组织氛围也可能使其难以融入，最终导致“引进来、留不住、用不好”。  

三、破局路径：系统性重构与精准化突破  

面对上述结构性难点，国央企的产业转型不可能靠零敲碎打的改良完成，而需要进行系统性的制度重构与精准化的路径突破。  

3.1重塑考核逻辑：从“利润中心”到“创新策源”  

破局的首要任务是改革考核评价机制，为国企的长期主义行为提供制度激励。  

一是要建立健全科技创新容错纠错机制。对原始创新、颠覆性创新的失败给予制度性宽容，审慎认定责任，细化免责条款。只有让科研人员和管理者放下思想包袱，才能真正鼓励大胆探索。  

二是要落实“研发投入视同利润”等政策工具。对于基础研究、前沿探索类的投入，在考核中可视为利润，引导企业敢于在长周期项目上投入。同时，要建立长期稳定的研发投入增长机制，特别是提高基础研究投入在整体研发投入中的占比。  

三是要构建以长期价值和创新质效为导向的评价体系。对于承担战略性新兴产业和未来产业培育任务的国企，要制定中长期考核指标，避免短期财务指标对企业创新行为的扭曲。  

3.2优化资本布局：有进有退的精准卡位  

“十五五”规划明确提出制定实施国有经济布局优化和结构调整指引目录，这是一项关键的制度创新。其核心在于推动国有资本实现“有进有退”的结构性重塑。  

所谓“进”，就是向战略性新兴产业和未来产业集中。在人工智能、量子科技、6G、生物制造、低空经济等前沿领域，国企要发挥“先行者”和“播种机”作用，敢于在技术路线尚未明朗时进行战略卡位。国务院国资委提出的“因企制宜”原则至关重要——不同企业的基础条件各异，有的擅长高端制造，有的在数字经济领域有积累，不能简单照搬同一模式。  

所谓“退”，就是从非主业、非优势领域有序退出。对于长期依赖非主业收入的企业，剥离“副业”回归主责主业，短期内或有业绩阵痛，但这是强身健体的必由之路。同时，要综合运用战略性重组、专业化整合和高质量并购等手段，将资源向主业企业、优势企业集中，改变国有资本分布过散的局面。  

3.3激活微观机制：敏捷组织与市场化激励  

再宏大的战略，最终也要靠微观主体的执行力来落地。因此，企业内部机制的活化至关重要。  

一是要优化组织体系，压缩管理层级，建立扁平化、网络化的组织架构。对于新兴业务，可探索设立独立运营、机制灵活的创新孵化平台或未来实验室，赋予一线创新团队更大的技术路线决定权和资源调度权。这种“特区”式的安排，有助于在国企大体系内孕育出适应市场竞争的“敏捷部队”。  

二是要深化市场化经营机制改革。特别是要完善科技人员的激励措施，让创新者“名利双收”。股权激励、分红激励、项目收益分红等工具应大胆使用，真正实现智力贡献与收益分配的正向循环。  

三是要深化“三项制度”改革（劳动、人事、分配），实现干部能上能下、员工能进能出、收入能增能减。只有打破“铁饭碗”的预期，才能真正激发人的活力。  

3.4构建融合生态：开放协同与场景驱动  

国央企的转型不能闭门造车，而必须在开放协同中完成。  

一是要发挥“链长”的牵引作用。国企拥有丰富的应用场景，这正是推动技术迭代的最大优势。通过带头开放场景，向产业链上的中小企业开放中试验证平台，可以有效带动大中小企业协同创新。例如，在人工智能领域，国务院国资委推动的“AI+专项行动”已推出40项战略性高价值场景，这正是场景驱动的典型实践。  

二是要深化产学研融合。从项目合作向共建实体、共享平台、共定标准深化，推动创新联合体升级为风险共担、利益共享的创新型实体。国企可联合高校、科研院所、民企共同组建研发平台，集中优势兵力突破关键核心技术。  

三是要融入全球创新网络。尽管国际环境复杂严峻，但新质生产力必须在开放环境中培育。国企应继续深化国际合作，整合全球创新要素，在更高水平上参与国际竞争。  

3.5深化分类改革：一企一策的精准治理  

最后，必须回到分类改革这一基础性制度安排上。  

长期以来，国企“一刀切”的管理模式在实践中出现了诸多问题。商业一类（充分竞争领域）与商业二类（关系国家安全领域）的企业，其功能定位、考核重点、治理模式应有显著差异。“十五五”规划提出建立国有企业履行战略使命评价制度，这是一项开创性设计。  

对于商业一类国企，改革的重点是全面推行市场化经营机制，使其真正成为自主经营、自负盈亏的独立市场主体。对于公益类或承担特殊功能的国企，则应将服务质量、社会满意度、战略贡献度等纳入核心考核指标。  

只有通过差异化、精准化的治理，才能让不同功能的国企各归其位，在各自的赛道上释放最大潜能。  

展望“十五五”中后期，国央企产业转型的成败，关键在于能否实现从“政策驱动”向“制度驱动”的根本转变。中企规划院在长期跟踪国资国企改革进程中发现，那些率先突破转型瓶颈的企业，无一例外地构建起了“战略定力+市场活力+创新耐力”三位一体的内生机制。具体而言，未来三年应聚焦三大突破口：一是以“功能性考核”全面替代“规模性考核”，将原创技术贡献率、新兴产业收入占比、产业链自主可控度等指标提升至核心权重；二是以“场景开放+资本纽带”双轮驱动，通过设立市场化运作的产业基金、共建创新联合体等方式，深度绑定高校源头创新与民营配套企业的专业化能力，形成“国企搭台、各方唱戏”的融合生态；三是以“人才特区”破解激励困局，在符合条件的子企业层面大胆推行“科改示范”模式的扩围升级，赋予科技人才更大的技术路线决策权、经费支配权和成果转化收益权。中企规划院判断，随着新一轮国企改革深化提升行动的纵深推进，以及国有经济布局优化和结构调整指引目录的落地实施，国央企有望在2027年前后迎来产业转型的质变拐点——届时，一批具备全球竞争力的原创技术策源地、现代产业链链长和新兴产业领军企业将真正崛起，为中国式现代化构筑起更加坚实、更具韧性的产业基石。  

参考文献：  

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[4]杜国功.国有企业推动科技创新和产业创新深度融合[N].中国经济新闻网,2026-01-29.  

[5]因企制宜打造新兴支柱产业国资央企加力三大方向[N].经济参考报,2026-03-18.  

[6]国有企业加快推进适应新质生产力发展的体制机制改革[J].国研网,2026-01-25.  

[7]国企改革深化提升行动如期收官新一轮改革将在何处发力？[N].新华财经,2026-01-20.