“十五五”规划建议明确指出，这一时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键阶段，既要巩固“十四五”发展成果，又要破解深层次结构性矛盾，在激烈国际竞争中赢得战略主动。当前，全球地缘政治冲突加剧、产业链重构加速，国内人口结构转型、产业升级进入深水区，多重因素交织构成了“十五五”时期复杂多变的发展底色。唯有精准把握环境变化的核心特征，方能构建起适配新时代要求的发展新格局，为2035年远景目标筑牢根基。  

一、深刻复杂：“十五五”发展环境的多维解析  

（一）国际环境：动荡变革中的风险与机遇并存  

全球产业链重构进入深水区。大国博弈背景下，全球产业链已从“效率优先”转向“安全与效率并重”，呈现“分散化+区域化”双重特征。高端芯片、工业母机等关键领域“卡脖子”风险凸显，而发展中国家工业化需求则为我国产业转移提供新空间。数据显示，2024年全球中间品贸易占比降至48%，较2019年下降7个百分点，反映出产业链本地化布局趋势明显。  

地缘政治与经济格局双重塑。俄乌冲突、中东局势等热点问题持续发酵，导致能源价格波动、粮食安全风险上升。同时，全球经济复苏分化加剧，发达经济体增速放缓与新兴市场活力增强形成鲜明对比，IMF预测2026-2030年全球经济年均增速约3.1%，低于“十三五”时期平均水平。  

绿色转型成为全球竞争新赛道。碳中和目标推动能源结构深刻变革，欧盟碳边境税、美国清洁能源法案等政策形成新的贸易壁垒，但也为我国新能源、节能环保等产业提供了广阔市场。监测数据显示，2024年全球绿色技术专利申请量中我国占比达41%，已具备一定竞争优势。  

（二）国内环境：结构性矛盾与发展动能转换交织  

人口结构转型进入关键期。《中国统计年鉴（2025）》显示，2024年我国65岁及以上人口占比达15.66%，与0-14岁人口占比（15.81%）基本持平，“十五五”时期将正式进入“老年人口多于少儿人口”的新阶段。这将导致劳动年龄人口持续减少、老年抚养比显著上升，对经济增长潜力、社会保障体系构成双重压力，但也催生了银发经济、适老化产业等新增长点。  

产业升级面临“爬坡过坎”挑战。我国已进入新型工业化关键阶段，但区域发展不均衡问题突出，东部沿海产业集群优势与中西部承接能力不足的矛盾依然存在。同时，传统产业转型滞后与新兴产业规模不足并存，2024年我国高技术制造业增加值占比仅为15.3%，距离现代化产业体系目标尚有差距。  

城乡与区域发展差距亟待缩小。东部大城市人口持续流入与部分中西部地区“人口流出+老龄化”叠加形成鲜明对比，北京、上海等城市65岁及以上人口占比已超20%，而贵州、青海等省份少儿人口占比仍保持高位。这种分化既加剧了区域发展不平衡，也为要素跨区域优化配置提供了空间。  

城市发展进入“存量提质”新阶段。2025年全国城市更新专项资金规模预计达1.8万亿元，政策导向从“增量扩张”转向“存量挖潜”，要求在民生保障、产业升级、生态韧性等方面实现系统性重构。这既为城市高质量发展提供了支撑，也对资金配置效率、项目运营能力提出了更高要求。  

二、系统重构：“十五五”发展新格局的核心方向  

面对上述深刻复杂的发展环境，“十五五”时期需立足“安全与发展并重、创新与协调联动”的核心逻辑，构建多维度协同发力的发展新格局。  

（一）构建自主可控的产业链供应链安全格局  

应以“产业备份+技术攻坚”双轮驱动，筑牢产业链安全底座。一方面，建立“关键领域产业备份清单”，聚焦高端芯片、工业软件、核心零部件等12类关键领域，选择适宜地区进行重点备份，而非全产业链布局，确保重要产品和供应渠道至少有一个替代来源；另一方面，强化企业创新主体地位，加大东部沿海地区科技创新投入，通过共建产业园区、技术转移等方式向中西部辐射，形成“东部研发+中西部制造”的协同创新体系。同时，培育一批“专精特新”企业，打造具有国际竞争力的产业集群。  

（二）打造区域协调发展新格局  

应打破传统“东部向中西部单向转移”模式，构建“优势互补、双向流动”的新型区域经济关系。具体路径包括：一是强化东部沿海地区引领作用，重点发展高端制造、数字经济等战略性新兴产业；二是提升中西部地区产业承接与创新能力，在承接产业转移时注重因地制宜改造升级，建立产学研相结合的创新体系；三是推行“东中西部创新飞地”模式，鼓励东部企业在中西部设立研发中心，中西部在东部布局招商窗口，促进要素跨区域自由流动。此外，针对不同省份人口结构特征，实施差异化区域政策，对人口流入型城市强化公共服务供给，对人口流出型地区重点培育特色产业。  

（三）构建人口均衡发展新格局  

应对少子化、老龄化双重挑战，应围绕“一老一小”两条主线，优化人口发展战略。在养老方面，构建“居家社区机构相协调、医养康养相结合”的养老服务体系，开发老年人力资源，推广“银龄计划”，鼓励身体健康的低龄老年人参与教育、社区服务等工作，2024年贵州“银龄计划”已引进高级职称人才1341名，成效显著；在育幼方面，建立“生育支持-托育服务-教育保障”全链条体系，加大育儿补贴、住房优惠等政策支持，降低生育、养育、教育成本。同时，完善户籍制度改革，引导人口合理分布，缓解区域人口分化压力。  

（四）打造城市高质量发展新格局  

以城市更新为抓手，推动城市发展从“规模扩张”向“品质提升”转型。应构建“民生保障、产业升级、生态韧性、智慧治理”四位一体的城市更新体系：在民生保障上，重点推进老旧小区改造和15分钟生活圈建设，2025年中央财政单列5000亿元支持基础改造，同步植入嵌入式养老、社区食堂等便民服务；在产业升级上，活化工业遗存、转型低效园区，采用“M0+人才公寓”混合开发模式，提升土地利用效率；在生态韧性上，建设海绵城市、口袋公园，提高城市内涝防治标准和生物多样性指数；在智慧治理上，部署智能感知网络、构建数字孪生平台，提升城市治理精细化水平。资金保障方面，建立“财政引导+市场运作”机制，扩大REITs、PPP等市场化工具应用比例，确保项目总投资中市场化资金占比不低于40%。  

（五）构建绿色低碳发展新格局  

锚定“双碳”目标，推动经济社会发展全面绿色转型。一是优化能源结构，增加风电、光伏等可再生能源供给，2030年非化石能源消费占比提升至25%以上；二是推动工业、建筑、交通等重点领域节能降碳，推广绿色制造、装配式建筑、新能源汽车；三是建立全国统一的碳市场，完善碳定价机制，引导企业绿色转型；四是加强生态保护修复，推进山水林田湖草沙系统治理，提升生态系统韧性。同时，积极参与全球气候治理，推动绿色技术、绿色装备出口，打造绿色“一带一路”。  

三、保障措施：确保新格局落地见效的关键支撑  

（一）强化制度保障与政策协同  

应建立“十五五”规划实施的动态调整机制，形成“国家规划-专项规划-地方规划”上下衔接、左右协调的规划体系。加强财政、货币、产业、科技、人口等政策的协同配合，财政资金重点支持关键核心技术攻关、民生保障、生态环保等领域，货币政策定向支持实体经济和绿色产业发展。同时，深化“放管服”改革，优化营商环境，激发市场主体活力。  

（二）加大科技创新投入与人才培养  

把科技创新摆在发展全局的核心位置，2030年研发投入强度提升至3.5%以上。应聚焦人工智能、量子信息、生物技术等前沿领域，实施一批具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目。完善人才培养、引进、使用机制，既吸引海外高端人才，也培育本土技能型人才，打造规模宏大、结构合理、素质优良的人才队伍。同时，改革科技评价体系，破除“唯论文、唯职称、唯学历”倾向，激发科研人员创新活力。  

（三）深化改革开放与国际合作  

对内深化要素市场化配置改革，畅通城乡要素流动，完善产权保护、市场准入、公平竞争等市场经济基础制度；对外扩大高水平开放，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，建设更高水平开放型经济新体制。应积极参与全球治理体系改革，推动区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）等自贸协定深化实施，加强与“一带一路”沿线国家合作，构建互利共赢的国际合作新格局。  

（四）完善风险防控体系  

增强忧患意识，树立底线思维，防范化解各类重大风险。应建立健全粮食安全、能源安全、金融安全、产业链安全等重点领域风险监测预警机制，制定风险应对预案。加强安全生产监管，防范重特大安全事故发生。完善社会保障体系，扩大社会保险覆盖面，提高保障水平，增强民生保障的兜底能力。同时，强化基层治理，及时化解社会矛盾，维护社会和谐稳定。