“十五五”时期作为基本实现社会主义现代化承前启后的关键五年，其规划质量直接关系到2035年远景目标的落地成效。中企规划院基于对全国200余个市县“十四五”规划实施评估及“十五五”前期谋划调研发现，地方政府在规划编制中普遍存在“重指标、轻机制”“重显绩、轻潜绩”“重模仿、轻适配”的倾向，尤其容易漏掉三大核心要点。这些疏漏看似细微，实则可能导致规划与实践脱节、资源错配甚至战略走偏，亟需在规划启动阶段重点突破。  

一、核心要点一：规划协同的“最后一公里”——发展与空间的系统衔接机制  

“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的调侃之所以长期存在，核心症结在于发展规划与空间规划的衔接断裂。中企规划院调研显示，83%的市县在“十四五”期间存在项目落地时“规划打架”问题，要么是发展规划确定的产业项目找不到空间载体，要么是空间规划预留的地块缺乏产业支撑，这种“两张皮”现象在“十五五”前期谋划中仍未得到根本重视。  

（一）最易忽视的衔接盲区  

地方政府往往满足于在规划文本中简单提及“加强两规衔接”，但对具体衔接机制缺乏设计。一是指标体系“各说各话”，发展规划侧重经济增长、创新投入等动态指标，空间规划聚焦用地规模、生态红线等静态管控指标，两者缺乏统一的换算标准和联动调整机制。如某省会城市“十四五”规划提出年新增高新技术企业100家，但国土空间规划中科创园区用地仅增加500亩，远不能满足实际需求。二是空间传导“断层缺位”，发展规划中的产业布局多停留在文字描述层面，未细化为具体片区的功能定位和用地标准，导致空间规划无法精准承接。三是实施监督“分头管理”，发展规划由发改部门牵头评估，空间规划由自然资源部门负责监督，两者评估结果互不采信，难以形成监管合力。  

（二）漏判根源：对规划体系逻辑的认知偏差  

部分地方政府将规划衔接简单等同于文本核对，忽视了其背后的治理逻辑。一方面，存在“重当前轻长远”的短视倾向，认为衔接机制建设耗时费力，不如直接确定项目清单见效快，却忽视了“十五五”时期人口流动、产业转型等变量可能带来的空间需求变化。另一方面，存在“部门本位主义”局限，发改、自然资源等部门各自为政，缺乏常态化协同决策平台，导致衔接工作停留在表面。正如国家发改委调研指出的，部分地方战略性规划虽意在衔接“两规”，但因牵头部门单一，最终沦为空间规划的“前期研究”，未能发挥桥梁作用。  

（三）破局路径：构建“三维衔接”实施体系  

中企规划院建议从指标、空间、机制三个维度建立刚性衔接制度。在指标衔接上，参照部分试点城市经验，建立“发展目标—空间要素”对应清单，将高新技术企业数量、研发投入强度等发展指标，转化为科创用地规模、实验室建设容量等空间指标，明确每1亿元研发投入所需的载体支撑标准。在空间传导上，搭建“总体定位—功能片区—具体项目”的三级传导链条，如将“打造先进制造业基地”的发展定位，分解为新能源装备片区、智能终端片区等具体空间单元，每个片区明确产业准入标准和设施配套要求。在机制保障上，成立由政府主要领导牵头的“两规衔接领导小组”，实行规划编制“双组长制”，并将衔接成效纳入部门绩效考核，确保发展规划确定的任务有空间承载，空间规划划定的区域有发展动能。  

二、核心要点二：人口变量的“深度解码”——从静态数据到动态适配体系  

人口是规划的核心依据，“十五五”时期我国人口结构变化将进入加速期，老龄化加深、城镇化分化、流动常态化等特征日益凸显。中企规划院发现，91%的市县在前期谋划中仅采用户籍人口或常住人口总量数据，对人口结构、流动趋势、需求变化的研究流于表面，导致公共服务、基础设施规划与实际需求严重错配。  

（一）被忽视的人口适配盲区  

地方规划对人口变量的忽视主要体现在三个层面。一是“规模误判”导致资源浪费，部分人口持续流出的县城仍规划建设大型体育场馆、会展中心等设施，如某中西部县城“十四五”期间斥资3亿元建设的国际会展中心，年均使用率不足15%，沦为“形象工程”。二是“结构漏判”造成供给失衡，不少城市在教育、医疗规划中未考虑老龄化趋势，养老设施配套滞后于老年人口增长，某地级市60岁以上人口占比已达23%，但每千名老人拥有养老床位仅21张，远低于国家标准。三是“流动误判”引发布局失当，对人口流入热点区域的公共服务预判不足，如某都市圈卫星城因未提前规划中小学，近三年新增人口导致1.2万名儿童面临入学难题。  

（二）漏判根源：人口研究的“表面化”倾向  

地方政府对人口数据的运用存在明显短板：其一，数据来源单一，过度依赖统计年鉴的静态数据，缺乏对手机信令、交通出行、社保缴纳等动态数据的整合分析，难以捕捉人口实时流动轨迹。其二，分析维度片面，侧重年龄、性别等基础指标，对收入结构、消费偏好、就业需求等深层特征研究不足，无法精准匹配公共服务供给。其三，预判方法落后，多数采用线性增长模型预测人口变化，未考虑产业转型、政策调整等变量的影响，导致规划期限内出现严重供需错位。正如“发展北京”平台指出的，人口变动是“十五五”规划最大的变量，直接决定市县是“扩张”还是“收缩”，忽视这一变量将导致规划失去根基。  

（三）破局路径：建立“全周期”人口适配机制  

中企规划院建议将人口研究贯穿规划编制全过程，构建“数据整合—需求研判—动态调整”的全链条体系。在数据整合上，搭建跨部门人口数据共享平台，整合公安、卫健、教育、人社等部门数据，建立包含“分布结构、职住布局、移动轨迹、需求特征”的人口数据库，如通过手机信令分析人口通勤规律，精准识别公共交通需求热点。在需求研判上，开展“人口—设施”适配性评估，针对不同人口类型制定配套标准：对老龄化社区，按每百户配建15平方米养老服务用房；对青年人才聚集区，提高教育、文体设施密度；对人口流出区域，推行基础设施“小型化、多功能”建设模式。在动态调整上，建立人口监测预警机制，每季度更新人口数据，对公共服务缺口超过10%的区域启动规划修编程序，确保设施配套与人口变化同步。  

三、核心要点三：新质生产力的“在地转化”——避免概念化的产业升级陷阱  

发展新质生产力是“十五五”时期的核心任务，各地均将其纳入规划重点，但中企规划院调研显示，87%的市县存在“盲目跟风”“概念炒作”问题，未能结合自身禀赋实现新质生产力的在地化转化，反而导致传统产业升级滞后、新兴产业重复建设的双重风险。  

（一）易陷入的产业规划盲区  

地方在新质生产力布局中的疏漏主要表现为三种倾向。一是“高端崇拜”忽视基础，不少中西部市县不顾工业基础薄弱的现实，盲目规划集成电路、人工智能等高端产业，如某农业县规划建设“未来科技产业园”，因缺乏技术、人才支撑，最终沦为闲置地块。二是“新旧割裂”放弃存量，将新质生产力与传统产业对立起来，在规划中大幅削减传统产业升级投入，如某老工业基地“十四五”期间将装备制造业技改资金压缩40%，导致传统优势产业竞争力持续下滑。三是“同质竞争”浪费资源，部分区域未形成产业分工，相邻市县同时规划新能源电池、光伏组件等项目，引发原材料争夺、产能过剩等问题，某长三角城市圈竟有6个城市将动力电池作为主导产业。  

（二）漏判根源：对新质生产力的认知偏差  

地方政府对新质生产力的理解存在三大误区：其一，将“新产业”等同于“新质生产力”，忽视了技术创新、模式创新对传统产业的改造提升作用，未能认识到新质生产力“有中生新”的重要路径。其二，缺乏“系统思维”，仅聚焦产业本身，未配套建设创新生态、人才支撑、应用场景等基础设施，导致项目引得来、留不住。其三，违背“比较优势”原则，脱离资源禀赋、区位条件、产业基础搞“无中生有”，陷入“为创新而创新”的误区。国家发改委明确指出，发展新质生产力必须因地制宜，避免一哄而上、重复建设，这一要求在地方规划中尚未得到充分落实。  

（三）破局路径：构建“分层分类”的转化体系  

中企规划院建议根据不同地区发展阶段，制定差异化的新质生产力发展路径。对东部发达地区，聚焦“原始创新+产业引领”，规划建设新型研发机构、中试平台，重点突破核心零部件、前沿新材料等“卡脖子”领域，如借鉴长三角某城市经验，建立“研发投入—成果转化—产业落地”的资金闭环支持机制。对中西部地区，侧重“技术引进+场景应用”，依托本地资源优势发展特色新兴产业，如农业大县可聚焦智慧农业、农产品精深加工等领域，通过与科研院所合作实现技术转化。对老工业基地，突出“存量改造+增量培育”，将新质生产力发展与传统产业升级结合，如某钢铁城市规划建设“氢能炼钢示范基地”，既提升了传统产业能效，又培育了新能源应用场景。同时建立区域产业协同机制，由省级层面统筹划定产业分工，避免同质化竞争，形成“核心城市研发+周边城市制造”的产业格局。  

“十五五”规划的编制质量，直接检验地方政府的战略谋划能力和治理水平。中企规划院认为，规划不是简单的指标堆砌和项目清单，而是关乎发展全局的系统设计。地方政府必须跳出“路径依赖”，在规划编制前期就着力破解规划衔接、人口适配、产业转化三大关键问题。  

中企规划院建议，地方政府可建立“三维校验”机制确保要点落地：在规划编制阶段，引入第三方机构开展衔接性、适配性、可行性评估；在规划审议阶段，将人口研究报告、产业适配分析作为必备附件；在规划实施阶段，每年度开展要点落实情况专项督查。唯有如此，才能编制出真正符合地方实际、顺应发展大势、回应群众期待的高质量规划。