在城市发展的进程中，从增量扩张迈向存量优化已成为不可逆转的趋势。近期，国家发展改革委下达了令人瞩目的800亿元中央预算内投资城市更新专项资金，这一重大举措为各地城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等项目注入了强大动力。与此同时，中办、国办印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》，更是为城市更新绘制了宏伟蓝图，明确提出到2030年，要让城市更新取得显著成效，让城市成为人民高品质生活的理想空间。在这样的政策背景下，各地政府如何精准把握政策红利，科学谋划城市更新项目，成为推动城市高质量发展的关键课题。  

政策导向：解锁城市更新新密码  

从粗放走向精细，“绣花功夫”成主调  

中央财经委员会第五次会议着重强调，城市更新需秉持“不搞大拆大建，注重绣花功夫”的原则，构建可持续发展机制。这一政策转向意义深远，标志着城市更新从过去大规模的拆除重建，转向精细化的微改造。以北京、上海等试点城市为例，它们明确规定城市更新中拆除建筑面积不得超过总量的20%，更多地聚焦于对现有建筑和空间的优化利用。这种转变不仅能最大程度地保留城市的历史记忆和文化底蕴，还能有效降低更新成本，减少对居民生活的干扰，实现城市的可持续发展。  

资金来源多元化，“政府搭台、多方唱戏”  

过去，城市更新项目资金主要依赖政府财政投入，如今则倡导“多元参与”的新模式。住建部数据显示，2025年全国城市更新专项资金规模预计达到1.8万亿元，较2023年增长40%，其中中央财政直达资金占比提升至35%。同时，明确要求REITs、PPP等市场化工具在项目总投资中的应用比例需达到40%以上。这意味着政府在城市更新中，将更多地扮演引导者和协调者的角色，通过制定政策、搭建平台，吸引社会资本、金融机构等多元主体参与，形成“政府搭台、多方唱戏”的良好局面，共同为城市更新注入资金活水。  

评价体系革新，“质量效益”为核心  

在绩效评价方面，城市更新也从以往单纯追求规模和速度，转变为更加注重质量和效益。新增的“居民满意度”“碳减排量”“资产增值率”等12项核心指标，全面涵盖了民生改善、绿色发展、经济增长等多个维度。这要求各地政府在谋划城市更新项目时，不能只关注短期的建设成果，更要着眼于项目长期的运营效果和综合效益，以实现城市的高质量发展和居民生活品质的全面提升。  

项目谋划：绘制城市更新新蓝图  

民生保障类项目：从“住有所居”到“住有宜居”  

在新一轮城市更新行动中，民生保障类项目始终占据着重要位置，需要构建“保基本-提品质-创标杆”的三级体系。  

基础类项目着重解决老旧小区的基本生活需求。2025年，中央财政专门单列5000亿元，用于支持2000年底前建成的老旧小区在水电气暖管网、适老化设施等6大类基础方面的改造。地方政府可结合本地实际情况，增加电梯加装、停车设施建设等自选项目。以上海静安区为例，在老旧小区改造过程中，不仅对基础设施进行了更新，还同步植入了嵌入式养老、共享厨房等12项便民服务，居民满意度大幅提升至92%，资产估值平均上涨15%，真正实现了老旧小区的“华丽转身”。  

品质提升类项目聚焦于打造“15分钟生活圈”，致力于为居民提供更加便捷、优质的公共服务。社区食堂、托育机构、体育场馆等设施的合理布局，能极大地提升居民的生活质量。深圳市在福田区试点“行政服务大厅社区化”，将236项政务服务下沉至更新后的社区综合体，使居民办理政务服务的半径缩短至800米，极大地方便了居民生活。为确保这类项目符合居民需求，各地政府可建立“居民议事会”机制，广泛征求居民意见。如成都武侯区规定，只有居民投票率超60%的项目方可立项，通过这种方式，项目落地效率提升了30%，充分体现了“以人民为中心”的发展思想。  

产业升级类项目：从“腾笼换鸟”到“凤凰涅槃”  

产业升级类项目是推动城市经济发展的重要引擎，需要摆脱传统“拆旧建新”的模式，探索新的实施路径。  

工业遗存活化是其中的重要方向之一。北京798艺术区就是一个成功的范例，通过对工业建筑风貌的精心保护，并巧妙植入文化创意产业，实现了从废弃工厂到文化艺术高地的华丽蜕变。单位面积产值从改造前的8000元/㎡飙升至5万元/㎡，并带动周边区域形成了千亿级文化产业集群，成为城市产业更新的标杆。  

低效园区转型也是产业升级的关键举措。广州天河智慧城对12个旧工业园区实施“M0（新型产业用地）+人才公寓”混合开发模式，将容积率从1.2提升至2.5，税收贡献增长了8倍。这种模式不仅提高了土地利用效率，还为新兴产业的发展提供了空间，吸引了大量人才集聚。  

商圈升级改造同样不容忽视。上海南京路步行街通过“首店经济+数字消费”双轮驱动，引入全球首店126家，线上消费占比提升至35%，客流恢复至疫情前的110%。通过创新商业模式，提升消费体验，商圈焕发出新的活力，成为城市消费的新热点。  

在谋划产业升级类项目时，精准的产业定位至关重要。各地政府可引入“产业可行性评估”工具，如苏州工业园区在更新前委托第三方机构开展“四率评估”（土地利用率、产业匹配率、税收贡献率、就业带动率），对评分低于70分的项目不予立项，确保产业发展与城市资源相匹配。同时，探索“产业更新单元”模式，将分散的产业地块整合开发，如深圳南山“大沙河创新走廊”整合23个旧工业区，形成了“高校-科研院所-企业”的创新生态圈，研发投入强度达4.8%，远超全国平均水平，为产业创新发展提供了强大动力。  

生态韧性类项目：从“应对灾害”到“主动适应”  

随着全球气候变化，极端天气频繁出现，城市生态韧性建设已成为城市更新的重中之重。2025年，中央财政安排2000亿元用于海绵城市、韧性社区等项目建设，为城市应对自然灾害提供了有力支持。  

长沙梅溪湖新城在生态韧性建设方面做出了积极探索，通过“渗滞蓄用排”五位一体的设计理念，使城市内涝防治标准提升至50年一遇，年径流总量控制率达85%，荣获2024年联合国人居环境奖。这种海绵城市建设模式，能够有效增强城市对雨水的吸纳和调节能力，减少内涝灾害的发生。  

立体生态项目也是提升城市生态韧性的重要手段。在地下空间，可重点建设综合管廊和蓄滞洪区。杭州钱江新城地下管廊全长32公里，纳入12类管线，道路开挖率下降90%，不仅提高了城市基础设施的安全性和稳定性，还为城市发展预留了更多空间。在地面空间，打造“口袋公园”“屋顶花园”等绿色空间。上海杨浦滨江通过“工业遗迹+生态修复”模式，建成5.5公里连续滨江公共空间，生物多样性指数提升40%，为市民提供了亲近自然的休闲场所。在空中走廊，布局步行连廊和立体绿化。新加坡“天空之城”计划通过27公里空中步道串联18个更新单元，步行通勤比例提高至35%，既改善了城市交通拥堵状况，又提升了城市的生态景观。  

智慧治理类项目：从“数字赋能”到“智慧共生”  

智慧城市更新已从单一的技术应用，逐步向全域场景融合的方向发展。2025年，新型智慧城市建设资金的60%将用于社区智慧化改造，主要集中在以下三大领域。  

智能感知网络的建设是基础。深圳福田区在城市更新过程中，部署了5.2万个智能传感器，能够实现对垃圾满溢、消防通道占用等18类事件的自动预警，大大提高了城市管理的效率和精准度。  

数字孪生平台的构建为城市规划和建设提供了有力支撑。成都东部新区通过构建城市信息模型（CIM），项目审批效率提升60%，施工误差控制在5毫米以内。通过数字化模拟和分析，能够提前优化项目方案，减少施工风险和成本。  

便民服务应用的创新则直接提升了居民的生活品质。杭州“城市大脑”在更新社区中推出“一码通办”服务，集成政务、医疗、养老等236项服务，居民办事时间缩短75%。这种一站式服务模式，让居民享受到了更加便捷、高效的公共服务。  

为避免智慧更新项目出现“重硬件、轻软件”的问题，各地政府可采用“三阶段实施法”。在规划阶段，引入“数字沙盘”进行方案比选。苏州工业园区通过数字模拟优化更新时序，使施工对居民的影响降低60%。在建设阶段，推行“BIM+区块链”管理模式，确保工程质量可追溯。在运营阶段，建立“数据资产”管理机制。上海浦东金桥更新项目通过运营智慧停车场、智能广告位等数据资产，年均增收2800万元，实现了数据的价值转化。  

资金运用：激活城市更新新动力  

财政资金：从“大水漫灌”到“精准滴灌”  

中央财政资金在城市更新中发挥着重要的引导作用，需遵循“保基本、补短板、强创新”的原则。2025年新增的3000亿元城市更新专项资金，将采用“因素法+项目法”进行分配。其中，60%按人口规模、财政困难程度等因素切块下达，确保资金能够覆盖到最需要的地区；40%通过竞争性评审支持重点项目，激励各地积极谋划高质量的城市更新项目。  

地方政府可创新设立“城市更新母基金”，发挥财政资金的杠杆作用。例如，广州城投集团发起设立500亿元更新基金，通过“母基金+子基金”架构，吸引社会资本参与旧村改造，杠杆放大倍数达1:4.5。这种模式能够有效撬动更多社会资本投入城市更新项目，缓解政府财政压力。  

在专项债使用方面，需优化“资金跟着项目走”的机制。一是发行“更新主题专项债”，如深圳2024年发行全国首单“城市更新+绿色”专项债，募集资金用于既有建筑节能改造，年化利率较普通专项债低50BP，既满足了城市更新的资金需求，又推动了绿色发展。二是探索“专项债+市场化融资”组合，杭州上城区将专项债资金作为项目资本金，撬动银行贷款和社会资本，使资金杠杆达到1:8，充分发挥了专项债的撬动作用。三是建立“资金池”动态管理机制，成都高新区对闲置超过3个月的专项债资金，可调拨至进度快的项目，资金使用效率提升35%，确保资金能够得到高效利用。  

市场化工具：从“初试牛刀”到“大显身手”  

公募REITs作为城市更新的重要融资渠道，在2025年迎来新的发展机遇。证监会拟新增1000亿元更新类REITs额度，重点支持持有型商业、产业园区等项目。通过发行REITs，能够将城市更新项目的未来收益权转化为可交易的金融产品，吸引社会公众投资者参与，为项目提供长期稳定的资金支持。  

PPP模式在城市更新中也不断创新发展。各地政府可通过完善项目回报机制、加强风险管理等措施，提高PPP项目的吸引力。例如，在一些城市更新项目中，采用“使用者付费+可行性缺口补助”的回报方式，既保障了社会资本的合理收益，又减轻了政府财政负担。同时，通过建立健全项目风险分担机制，明确政府与社会资本在项目建设、运营过程中的风险责任，确保项目顺利实施。  

多元参与：从“政府独唱”到“全民合唱”  

城市更新是一项系统工程，需要政府、企业、居民等多元主体共同参与。政府应充分发挥引导作用，制定完善的政策法规，为城市更新营造良好的政策环境。同时，加强与企业的合作，吸引有实力的企业参与城市更新项目的投资、建设和运营。例如，一些城市通过公开招标等方式，选择具有丰富经验的房地产开发企业、建筑企业等参与老旧小区改造、产业园区建设等项目，发挥企业的专业优势和资金优势。  

居民作为城市更新的直接受益者，也应积极参与其中。各地政府可通过建立居民议事会、社区志愿者服务等机制，鼓励居民参与项目的规划、设计和监督。例如，在老旧小区改造项目中，组织居民代表参与方案设计讨论，充分听取居民意见，使改造方案更加符合居民需求。同时，引导居民参与项目的后期管理和维护，提高居民的参与感和归属感，实现城市更新的共建、共治、共享。  

800亿元城市更新资金的落地，为各地城市更新工作带来了难得的机遇。各地政府应紧紧抓住这一契机，深入研究政策导向，精准谋划城市更新项目，创新资金运用方式，充分调动多元主体的积极性，共同推动城市更新行动取得实效，让城市焕发出新的生机与活力，为人民群众创造更加美好的生活环境。在城市更新的征程中，每一个精心谋划的项目，每一笔合理运用的资金，都将成为城市发展的坚实基石，铸就城市未来的辉煌。